Un paysage institutionnel à coordonner

Une multiplicité d’acteurs

Les autorités organisatrices de la mobilité régionale et locale

En dépit des avancées de la loi d’orientation des mobilités (LOM) du 24 décembre 2019, le paysage institutionnel de la mobilité locale reste à construire. Les politiques de mobilité à l’échelle des territoires peu denses font en effet intervenir de nombreux acteurs, dont deux occupent une place centrale : la Région et les intercommunalités, autorités organisatrices de la mobilité sur leur ressort territorial.

Le paysage institutionnel de la mobilité dans les zones peu denses a été largement redéfini par la loi d’orientation des mobilités. Historiquement autorités organisatrices de transport (AOT), les Régions sont devenues autorités organisatrices de la mobilité régionale, étendant ainsi leur champ de compétences à l’ensemble des services de mobilité. L’AOM régionale est compétente pour ce qui concerne les services d’intérêt régional, qu’il s’agisse de services réguliers de transport public (TER, services routiers interurbains), les services de transport scolaire, les services relatifs aux mobilités actives, partagées ou solidaires. La Région est également devenue cheffe de file de la mobilité et de l’intermodalité : à ce titre, il lui appartient de d’organiser les modalités de l’action commune des AOM dans différents domaines (dessertes, horaires, tarification, information, pôle d’échanges multimodaux…).

À l’échelle locale, les agglomérations étaient historiquement couvertes par des AOM locales (métropole, communauté d’agglomération ou urbaine), qui y

ont notamment développé des services de transport urbain. Les espaces peu denses ont en revanche longtemps constitué des zones blanches de la mobilité¹¹⁴, dans lesquelles aucune autorité n’était en charge de proposer une action coordonnée pour la mobilité¹¹⁵. Afin de rompre avec cette situation, la loi d’orientation des mobilités a prévu la couverture, dès 2021, de l’ensemble du territoire en autorités organisatrices de la mobilité locale. En ouvrant la compétence mobilité à l’ensemble des EPCI¹¹⁶, la loi a pour objectif de couvrir l’ensemble du territoire avec une offre de transport et de permettre un accès plus équitable à la mobilité.

La loi encourage plus précisément les communautés de communes à se saisir de la compétence d’AOM locale, sans toutefois l’imposer. Les communautés de communes devaient ainsi se prononcer sur leur volonté de devenir AOM sur leur territoire. À défaut, la Région devient AOM locale en substitution, en complément de son rôle d’AOM régionale.

À l’échelle nationale, 53 % des communautés de communes ont fait le choix de devenir AOM locale. Diverses raisons, liées par exemple à l’insuffisance de moyens ou encore à la politique proactive de la Région pour porter, au nom de l’efficacité, cette responsabilité, peuvent expliquer le choix des autres. La prise de la compétence « mobilité » par les communautés de communes n’a pas été homogène sur le territoire national. Très schématiquement, les communautés de communes de la moitié nord de la France se sont assez majoritairement saisies de la compétence mobilité, tandis que celles de la moitié sud ont plutôt laissé les Régions jouer ce rôle.

Au 1^er juillet 2021, seules 35 communautés de communes de Nouvelle-Aquitaine sont devenues nouvellement AOM locales ; la Région est devenue, par substitution, autorité organisatrice de la mobilité locale dans le ressort territorial des 92 communautés de communes n’ayant pas choisi de prendre la compétence mobilité. Ainsi, moins de 30 % des communautés de communes de la région sont devenues AOM locales, avec des disparités infrarégionales : la quasi-totalité des communautés de communes du Lot-et-Garonne se sont par exemple saisies de la compétence. La région se situe ainsi dans la fourchette basse, entre Auvergne-Rhône-Alpes et Centre-Val de Loire ; en comparaison, une très large majorité de communautés de communes des régions Bretagne, Pays de la Loire, Normandie ou encore Grand Est, ont pris la compétence [voir carte en annexe].

Prise de la compétence AOM au 1^er avril 2022 en Nouvelle-Aquitaine

Source : CEREMA (lien).

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L’intercommunalité (EPCI seuls ou regroupés en syndicats) apparaît comme l’échelon le plus adapté à la définition et à la mise en œuvre d’une politique de mobilité locale. Parmi les principaux enseignements de l’enquête menée par Intercommunalités de France auprès de ses membres en 2023, il apparaît que le portage des politiques de mobilité est plus

approfondi lorsque l’intercommunalité est AOM¹¹⁷. Si la Région a un rôle essentiel à jouer comme cheffe de file des mobilités et de l’intermodalité, en complément de son rôle d’AOM régionale, l’intercommunalité apparaît comme le maillon central d’une gouvernance de proximité des mobilités locales.

Sans méconnaître l’attention portée par la Région lorsqu’elle intervient en tant qu’AOM locale, la connaissance des enjeux locaux, la mise en œuvre de solutions adaptées aux besoins des territoires… sont d’abord une problématique locale. C’est d’ailleurs pour cela que la Région Nouvelle-Aquitaine a fait, à juste le titre, le choix d’intégrer les communautés de communes non AOM aux contrats opérationnels de mobilité, les associant ainsi à l’élaboration des solutions de mobilité de leurs territoires. Afin de rapprocher la gouvernance des réalités locales, il pourrait toutefois être pertinent de rouvrir la possibilité de devenir AOM aux communautés de communes qui n’ont pas pris la compétence en 2020-2021. Subordonnée à une évolution législative, cette prise de compétence devra toutefois être encouragée et accompagnée par un accès à une ingénierie renforcée et à des ressources suffisantes¹¹⁸.

D’autres acteurs de la mobilité locale

Sans être AOM, d’autres acteurs interviennent dans la mobilité dans les territoires. C’est notamment le cas des Départements, responsables, au titre de l’action sociale et des solidarités, des services de transport scolaire des élèves en situation de handicap. Ils pilotent avec la Région l’élaboration, à l’échelle des bassins de mobilité et en lien avec les AOM locales, des plans d’action communs en faveur de la mobilité solidaire (PAMS), dont le déploiement avance lentement¹¹⁹. Les Départements sont également responsables de la gestion, de l’exploitation et de l’entretien du très étendu réseau de routes départementales : ils sont ainsi incontournables lorsqu’il s’agit d’aménager des parkings ou arrêts de covoiturage, des pistes cyclables ou aménagements de chaussée sur le réseau départemental.

Par ailleurs, les compétences liées à l’urbanisme, à la voirie ou encore au pouvoir de police du maire en matière de circulation et de stationnement peuvent également être mobilisées à l’échelle communale. À côté des opérateurs de transport implantés sur le territoire, de nombreuses associations interviennent en apportant des solutions de mobilité aux personnes les plus vulnérables, privées de moyen de transport.

Un besoin de coordination

Face à la multiplicité des acteurs et des périmètres d’intervention, il est nécessaire de renforcer le dialogue et la coopération entre les différentes parties prenantes. L’éclatement et le cloisonnement des acteurs aboutit trop souvent, faute de dialogue suffisant entre les collectivités, à des stratégies de mobilité incomplètes, à une dispersion des efforts, tout en rendant le paysage institutionnel et l’offre de mobilité peu lisibles pour le citoyen.

Pour répondre à cet enjeu central, la loi d’orientation des mobilités propose des outils visant à instaurer, à une échelle pertinente, un dialogue entre les collectivités dans le champ de la mobilité. Partant du constat que les limites administratives des AOM ne permettent pas toujours de penser l’organisation des mobilités à l’échelle des pratiques de déplacement, le législateur a prévu la création de bassins de mobilité : formé d’un ou plusieurs EPCI à fiscalité propre, le bassin de mobilité correspond au périmètre sur lequel s’organisent les mobilités quotidiennes. La Région Nouvelle-Aquitaine a retenu un découpage cohérent du point de vue des politiques territoriales : elle est découpée en 54 bassins de mobilité, qui correspondent aux territoires de projet sur lesquels sont assis les contrats de territoire. Ces périmètres constituent ainsi une échelle de discussion bien identifiée par les EPCI, sans être trop étendus.

C’est à l’échelle des bassins de mobilité que doivent être élaborés les contrats opérationnels de mobilité (COM), conclus entre les acteurs locaux de la mobilité¹²⁰. Déclinaison opérationnelle du rôle de chef de file des mobilités et de l’intermodalité dévolu à la Région, les COM constituent le cadre de la coordination des acteurs et services de mobilité locale. Les contrats opérationnels de mobilité visent ainsi à :

• réunir et coordonner, à l’échelle du bassin de mobilité, tous les acteurs de la mobilité pour mobiliser toutes les compétences et favoriser l’émergence de projets partenariaux ;
• développer l’offre de mobilité locale, en proposant des offres nouvelles complémentaires aux réseaux structurants ;
• améliorer la coordination des offres de transport et développer l’intermodalité.

Les contrats opérationnels de mobilité apparaissent comme un cadre indispensable pour assurer la coordination, à l’échelle locale, des acteurs, tout en favorisant le développement de nouvelles offres de mobilité. S’ils se déploient progressivement dans la région, leur appropriation est à construire dans la durée, pour en faire émerger de véritables stratégies partagées de mobilité, assises sur des enjeux

clairement identifiés et des priorités définies. L’enjeu n’est pas seulement d’articuler de manière cohérente les orientations régionales et les besoins et projets locaux autour d’une stratégie partagée ; il est aussi de construire, dans des bassins de mobilité constitués de plusieurs EPCI, une vision et une ambition commune, plutôt qu’une addition de projets de différentes intercommunalités.

Quelle échelle pour les politiques locales de mobilité dans les zones peu denses ?

Au-delà de la coopération entre acteurs, se pose la question de l’échelle territoriale la plus adaptée pour construire et mettre en œuvre les politiques de mobilité dans les zones peu denses. Le législateur a apporté une première réponse en mettant en avant les communautés de communes. Représentant un périmètre déjà important, l’intercommunalité est aussi l’échelon de la planification et de la définition du projet de territoire, dans lequel la politique de mobilité est une composante transversale. L’échelle souvent plus large du bassin de mobilité, espace au sein duquel se réalise l’essentiel des mobilités du quotidien, n’en reste pas moins intéressante pour mieux gérer l’inter-territorialité.

Dans certains cas, le périmètre intercommunal sera suffisamment vaste pour permettre de penser une politique de mobilité cohérente, en y intégrant les enjeux des relations avec les territoires voisins ; dans d’autres territoires, une coopération avec les intercommunalités voisines¹²¹ sera néanmoins indispensable pour assurer une bonne connexion avec les territoires limitrophes. L’objectif, en s’inscrivant dans un ensemble plus large : prévenir les incohérences, les obstacles administratifs ou tarifaires, les correspondances inorganisées ou absentes, liés à l’effet frontière. Le recours au syndicat, auquel les EPCI membres délègueraient leur compétence d’AOM, peut être pertinent : rassembler au sein d’un même périmètre plusieurs communautés de communes pourrait être un levier intéressant de mutualisation et de coordination à une échelle plus adaptée, tout en renforçant la gouvernance collective et la solidarité financière entre territoires. C’est par exemple le choix fait par trois communautés de communes du Sud Gironde, qui se sont regroupées au sein du syndicat Sud Gironde Mobilités auquel elles ont délégué leur rôle d’AOM locale.