Garantir les ressources nécessaires au développement de services de mobilité en zones peu denses

Des ressources propres inadaptées pour un financement pérenne des services de mobilité

Réinvestir les transports collectifs, développer des services de maillage fin… autant de leviers à mobiliser pour répondre aux besoins de mobilité de populations rurales parfois éloignées des solutions de transport et véritablement accélérer la décarbonation des mobilités. Cette amélioration des transports du quotidien ne sera toutefois possible sans refonte du modèle de financement des mobilités.

Á l’échelle régionale

Jusqu’à il y a peu, les Régions ne disposaient d’aucune ressource spécifique pour l’exercice de leurs compétence « mobilité » ; les nouvelles responsabilités confiées aux Régions (cheffes de file des mobilités et de l’intermodalité, AOM locales par substitution…) ne s’étaient par ailleurs accompagnées d’aucune ressource nouvelle. La situation a certes récemment évolué : saisissant la possibilité offerte par la loi de finances pour 2025, la Région Nouvelle-Aquitaine a décidé de mobiliser une nouvelle recette fiscale, le Versement Mobilité Régional et Rural (VMRR), assis sur la masse salariale des employeurs publics et privés de plus de onze salariés¹²². Le produit attendu, 62 millions d’euros pour 2026, doit toutefois être rapporté aux 1,1 milliards d’euros de budget consacré aux mobilités régionales. Le VMRR participera de manière non négligeable au financement des services de mobilité relevant des compétences régionales. Mais d’autres ressources doivent être mobilisés pour répondre aux enjeux de développement massif des transports régionaux tant en termes de réseaux structurants (TER, cars) que de maillage local dans les territoires peu denses où les besoins sont importants.

Le financement des transports régionaux continue en effet à reposer, pour l’essentiel, sur un budget régional de plus en plus contraint, en particulier ces dernières années où les collectivités ont été appelées à participer aux efforts de redressement des finances publiques. L’élaboration de la convention TER 2024-2030 avait ainsi déjà mis en lumière les difficultés à renforcer, dans le cadre budgétaire régional, l’offre TER de manière substantielle, alors même que celle-ci rencontre un succès croissant.

De même, le développement de services de mobilité dans les territoires où la Région est devenue AOM locale se heurte aux contraintes budgétaires : la Région a ainsi posé le principe d’un cofinancement à hauteur de 50 %¹²³ des coûts de fonctionnement des services, avec une enveloppe régionale maximale de quatre euros par habitant. Les ressources sont donc limitées : la mise en place d’un transport à la demande peut ainsi consommer, à elle seule, l’enveloppe budgétaire. Ces limitations risquent ainsi de conduire au déploiement d’une politique de mobilité centrée autour d’un ou deux services, là où une réponse efficace supposerait la mise en place d’un panel diversifié de solutions.

À l’échelle locale

La mise en place d’un panel de solutions de mobilité susceptible de proposer une alternative attractive au « tout voiture » a un coût que les territoires peu denses ne peuvent pas toujours supporter. Les services de mobilité locale adaptés à la desserte des espaces ruraux sont certes moins coûteux que les traditionnels services réguliers de voyageurs, mais ne peuvent pas pour autant être mis en place sans aucun soutien financier.

La loi d’orientation des mobilités (LOM) a apporté une première réponse. En étendant le périmètre des AOM à l’ensemble du territoire, la loi a du même coup étendu la possibilité de prélever le Versement Mobilité (VM) à des collectivités qui ne pouvaient jusqu’alors y recourir. Les communautés de communes devenus Autorités organisatrices de la mobilité locale ont ainsi désormais la possibilité de lever le Versement mobilité. Celui-ci a pour avantage de constituer une source de financement durable pour les collectivités, leur permettant de sortir, au moins pour partie, de la logique des appels à projets ponctuels.

S’il constitue une ressource incontournable pour les AOM urbaines, le Versement Mobilité n’est en revanche pas totalement adapté aux territoires peu denses, pour au moins deux raisons :

• son instauration est d’abord conditionnée à l’organisation d’un service régulier de transport public de personne, service qui n’est pas, le plus souvent, adapté à la desserte des zones peu denses ; une évolution législative serait souhaitable pour lever ce frein, et ainsi permettre aux AOM qui organisent des services de mobilité, à l’image du transport à la demande, de pouvoir se doter de cet outil fiscal ;
• les recettes nouvelles peuvent en outre rester modestes dans des territoires ruraux dont le tissus d’entreprises et d’établissements publics de plus de onze salariés est loin d’être toujours dense. Des dispositifs de péréquation pourraient être envisagés pour compenser en partie les inégalités entre les territoires bien pourvus et ceux qui le seraient moins.

Les EPCI devenus AOM locales pourront par ailleurs bénéficier, à partir de 2026, de la mise en place du Versement Mobilité Régional et Rural. En application des dispositions législatives, la Région reversera 10 % du produit du VMRR aux AOM locales, au prorata de la population des EPCI, et conservera la partie correspondant aux communautés de communes où elle est AOM locale par substitution. Ce dispositif constitue un début intéressant de péréquation fiscale au profit de la mobilité dans les territoires ruraux, même s’il aurait peut-être été plus judicieux, dans cette perspective, de s’appuyer sur le potentiel financier des EPCI plutôt que sur leur population.

Au-delà des collectivités, les associations, qui portent dans les territoires de nombreuses initiatives de mobilité solidaire, voient elles aussi leur financement fragilisé. Les contraintes budgétaires conduisent en effet leurs financeurs publics à réduire leur soutien. Or sans ce soutien pérenne, qui représente un coût pour la collectivité souvent moins élevé qu’une intervention directe (transport à la demande par exemple), de nombreuses associations sont déjà ou seront contraintes de réduire, voire d’abandonner leur activité, à destination des plus vulnérables.

La nécessité d’un nouveau modèle de financement des mobilités

Devant les limites du système actuel de financement des mobilités régionales et locales, une refonte plus profonde du modèle économique des AOM régionales et locales semble nécessaire. La mise en œuvre d’une politique de mobilité ambitieuse, à l’échelle régionale comme locale, suppose la création et l’attribution aux collectivités compétentes de ressources pérennes à la hauteur des enjeux et des besoins. Plusieurs pistes peuvent être explorées dans cette perspective :

• l’augmentation des concours financiers de l’État aux régions, à travers par exemple l’attribution de fractions supplémentaires de TVA : les régions doivent en effet pouvoir disposer des ressources suffisantes pour exercer leurs compétences « mobilité » et ainsi véritablement répondre aux besoins de déplacement des populations tout en préparant l’avenir (décarbonation des mobilités) ;
• la réorientation des ressources liées aux modes de transport les plus émetteurs de gaz à effet de serre vers le développement de modes moins émetteurs¹²⁵. Cette proposition permettrait de dégager des ressources nécessaires au financement des mobilités, en cohérence avec les objectifs de décarbonation des mobilités. À plus long terme toutefois, il pourrait être nécessaire, pour pérenniser les ressources régionales, de faire progressivement évoluer les recettes carbonées, appelées à diminuer, vers des recettes décarbonées ;
• la diversification des ressources des AOM régionales et locales, à travers la recherche d’un financement plus équilibré en termes de prélèvement sur les différentes catégories de contribuables¹²⁶ ;
• l’imposition des plus-values foncières induites par le développement des infrastructures de transport, par exemple sur le périmètre des services express régionaux métropolitains (SERM).

L’attribution de recettes pérennes a aussi pour avantage de permettre de sortir pour partie de la logique d’appels à projet ou de financement via le fonds vert, souvent limité à des projets spécifiques sans vision globale ni actions d’ensemble. S’ils permettent l’émergence de projets, ils ne sont pas pérennes et ne permettent pas le financement d’actions dans la durée. IIs constituent également un facteur supplémentaire d’inégalités territoriales, les territoires qui disposent d’une ingénierie appropriée étant mieux armés pour y répondre.

La nécessité d’un accompagnement des territoires

L’accompagnement financier des territoires

De nombreuses aides visent à accompagner les collectivités et leurs partenaires dans leurs projets de mobilité¹²⁷. Différents dispositifs de financement sont disponibles, parmi lesquels :

• une palette d’aides proposées par l’État : fonds vert, programme Petites villes de demain, différentes dotations d’investissement (dont la dotation de soutien à l’investissement local)… L’effort de redressement des finances publiques a conduit l’État à réduire significativement certaines de ses aides : le fonds vert a par exemple connu une réduction de moitié de son enveloppe entre 2024 et 2025. La transition écologique doit, pour le CESER, rester un engagement fort de l’État pour ne pas obérer l’avenir ; maintenir un niveau substantiel de soutien aux projets locaux de mobilité en est l’une des conditions ;
• les aides apportées par certaines collectivités territoriales aux communes et à leurs groupements pour financer certains projets de mobilité ;
• les programmes certificats d’économie d’énergie (CEE)¹²⁸, qui participent au financement de différents programmes : c’est par exemple le cas du programme Avélo dont l’objectif est de faire du vélo un réel moyen de transport dans les déplacements du quotidien ;
• les offres de financement de la Banque des territoires : outre le soutien financier à l’ingénierie des AOM, en lien notamment avec les programmes nationaux (comme Action Cœur de Ville, Petites Villes de Demain ou Territoires d’industrie), la Banque des territoires peut participer, par le biais de prêts, au financement des investissements des collectivités ;
• de nombreux appels à projets et à manifestation d’intérêt.

Face à la grande diversité des aides susceptibles d’être mobilisées pour financer des projets ou actions de mobilité dans les territoires, France Mobilités et Aides-territoires proposent un portail des dispositifs d’aides pour les projets, expérimen-

tations et innovations dans les mobilités¹²⁹. L’objectif est de faciliter la recherche d’aides pour les collectivités territoriales en rendant visibles et accessibles tous les dispositifs financiers couvrant le champ de la mobilité auxquels elles peuvent prétendre.

L’accompagnement technique des territoires

La mise en place de services de mobilité nécessite le recours à une ingénierie dont tous les territoires ne disposent pas toujours. Réaliser un diagnostic mobilité, identifier et mettre en œuvre les solutions techniques appropriées ou encore monter les dossiers pour obtenir des financements n’est, dans les territoires peu denses, pas à la portée de toutes les collectivités : « la capacité des territoires peu denses à déployer des solutions de mobilité est liée au capital humain et à l’expertise dont ils disposent. Mettre en place une offre nouvelle sur un territoire demande de s’appuyer sur des personnes formées aux enjeux de mobilité. Or, dans de nombreuses communautés de communes, l’absence de professionnels dédiés pose des difficultés d’aide à la décision, notamment sur des questions de faisabilité juridique, technique et financière »¹³⁰.

Facteur clé de réussite des projets dans la durée, la présence d’un ou d’une chargé·e de mission « mobilité » dans certains EPCI apporte une première réponse au besoin d’ingénierie dans les territoires : « en dehors des opérations de montage des projets ou de lancement des opérations, la présence d’un agent dans la durée permet de suivre, d’évaluer et de faire évoluer le projet, mais aussi d’assurer sa promotion, son animation locale ou le lien avec l’ensemble des acteurs et des parties prenantes,

y compris en transversalité au sein de la collectivité »¹³¹. La présence d’une ingénierie locale n’est pas seulement utile aux intercommunalités AOM ; elle l’est aussi pour les EPCI qui ont laissé la compétence d’AOM locale à la Région, celle-ci ayant fait le choix, en Nouvelle-Aquitaine, de leur déléguer l’animation des services au quotidien, au plus près des besoins.

La Région Nouvelle-Aquitaine s’est dotée d’outils permettant d’apporter un soutien aux territoires en termes d’ingénierie : les territoires en situation de vulnérabilité intermédiaire ou forte peuvent ainsi bénéficier, dans le cadre des contrats de territoire, d’un soutien régional à l’ingénierie thématique. Les mobilités font partie des thématiques prioritaires sur lesquelles la Région peut accompagner, dans le cadre de la stratégie et des actions identifiées dans le contrat, le financement de postes de chargé·es de mission dans les territoires vulnérables. Par ailleurs, la Région apporte également un accompagnement technique aux territoires dans le cadre des contrats opérationnels de mobilité, par exemple pour réaliser des études de mobilité locale. S’ils apportent une première réponse aux besoins des territoires, ces dispositifs gagneraient toutefois à être approfondis pour favoriser, dans un cadre articulant les contrats de territoire et les contrats opérationnels de mobilité, la structuration d’une ingénierie locale permettant un portage technique efficace des projets et actions de mobilité.

Le recours ponctuel à une ingénierie extérieure peut par ailleurs s’avérer nécessaire pour le montage de certains projets ou actions plus techniques. L’État propose, dans ses cellules régionales France Mobilités, une porte d’entrée unique à l’expertise de ses services et établissements qui interviennent dans le champ des mobilités.

Cette démarche pourrait être prolongée, à l’initiative de la Région, cheffe de file des mobilités et de l’intermodalité, pour constituer un réseau élargi d’ingénierie technique et financière dédiée à la mobilité locale. L’objectif serait ainsi de proposer, à l’échelle régionale, une offre globale et coordonnée d’ingénierie, facilement accessible, que les collectivités pourraient solliciter pour leurs différents projets liés aux mobilités. Pourraient y être associés les partenaires de la cellule régionale de France Mobilités pour l’État, les services de la Région (au titre de ses différentes compétences mobilité) et des Départements (sur le volet solidarités et infrastructures routières notamment), ainsi que d’autres acteurs susceptibles d’apporter une expertise sur des sujets plus spécifiques. Ce réseau pourrait aussi favoriser la mise en relation des acteurs et le partage d’expériences et de bonnes pratiques. Parmi les actions possibles : la valorisation et l’enrichissement du centre de ressources de France Mobilités, l’animation de Clubs « Mobilité » réunissant régulièrement élus et techniciens autour de différentes thématiques liées à la mobilité locale…