3.2 « Radicaliser » la démocratie et renforcer le pouvoir d’agir

Les doléances ont exprimé d’importantes aspirations démocratiques, qui ne se fondent pas sur le rejet du système représentatif mais plutôt sur le souhait de le transformer, afin de renforcer le pouvoir d’agir des citoyennes et des citoyens. En cela, elles illustrent une crise structurelle du système représentatif : la légitimité démocratique de l’action publique est remise en cause (3.2.1).

Face à ce diagnostic, la réponse ne peut consister en un empilement de dispositifs participatifs et de consultations épisodiques. Une réflexion systémique doit être engagée et se fonder sur une combinaison entre « trois types de démocratie [représentative, délibérative, directe], trois types de légitimité »²⁴⁵. Cette réflexion doit être engagée autant par le législateur et le Gouvernement, que par les Régions et l’ensemble des pouvoirs publics.

Au niveau régional, le CESER préconise à la Région de concevoir et de mettre en œuvre une feuille de route régionale sur les enjeux démocratiques, susceptible de renforcer la prise en compte de ces enjeux au sein de la stratégie régionale Néo Terra. Cette feuille de route devrait se fonder sur la complémentarité entre démocratie représentative, démocratie délibérative et démocratie directe, conformément à l’idéal de « démocratie continue », théorisé par le professeur de droit constitutionnel, Dominique ROUSSEAU²⁴⁶. « Radicaliser » la démocratie signifie de refonder les mécanismes démocratiques de nos processus décisionnels, à travers une « démocratie continue » dans laquelle les citoyennes et les citoyens exercent pleinement leur citoyenneté.

Pour nourrir les réflexions sur cette feuille de route régionale, le CESER formule six objectifs, déclinés en préconisations (3.2.1. et 3.2.3.) (cf. synthèse des préconisations).

3.2.1 La crise du système représentatif : la légitimité démocratique et la légitimité de l’action publique en question

1. Une défiance croissante envers les institutions démocratiques

Les aspirations démocratiques exprimées dans les cahiers de doléances témoignent de l’absence de renouvellement du pacte « Démocratie », pour reprendre la grille de lecture de l’IDDRI. Ce pacte repose sur la délégation de la souveraineté politique des citoyens à des représentants qui, par définition, les représentent. Plusieurs dimensions sont ainsi en jeu : les modes de conception de la représentation politique (les règles constitutionnelles), l’exercice effectif de ce pouvoir conféré (la pratique du pouvoir) et le nombre plus ou moins restreint d’actrices et d’acteurs concentrant le pouvoir délégué. Cette délégation est consentie à condition que les intérêts des citoyens soient représentés. En effet, « le représentant doit s’efforcer de transposer en action politique les intérêts, mais aussi les expériences et aspirations de ceux et celles qu’il représente »²⁴⁷. Ce système garantit ainsi la reconnaissance de la dignité citoyenne de chacun et chacune et la recherche de l’intérêt général. Par ailleurs, diverses institutions contribuent au fonctionnement démocratique : les médias sont censés diffuser une information fiable et offrir un espace de délibération ; les acteurs de la recherche académique produisent du savoir, qui nourrit le débat public et les décisions collectives ; les corps intermédiaires assurent un rôle de médiation entre représentants et représentés, et garantissent la prise en compte des intérêts de ces derniers ; les agents administratifs appliquent avec transparence et rigueur les décisions politiques émanant des représentants du peuple.

Or, depuis les années 1980, la crise structurelle n’est pas seulement économique mais également politique. La légitimité du système représentatif est remise en cause. Les politologues identifient plusieurs évolutions qui témoignent de ce phénomène. Le rapport au vote, acte fondateur du lien entre représentants et représentés dans le système représentatif, se dégrade. L’abstention augmente, tout particulièrement pour les scrutins départementaux et régionaux. Le rapport aux partis politiques évolue également : l’identification à un parti politique diminue et les électeurs sont plus volatils d’une élection à l’autre ; l’identification au clivage gauche-droite est moins forte qu’auparavant. Plus largement, la confiance envers les représentants politiques semble beaucoup plus faible. En effet, en 2024, la défiance politique telle que mesurée par le CEVIPOF (Centre de recherches politiques de Sciences Po) a atteint un niveau inédit. 83 % des personnes qui ont répondu pensent ainsi que leur avis n’est que « peu » ou « pas du tout » pris en compte par les responsables politiques²⁴⁸. En outre, la « méfiance » et la « lassitude » envers ces derniers ont particulièrement augmenté depuis 2009²⁴⁹. En 2025, la vie politique constituait ainsi la première préoccupation des répondants au baromètre « Priorités Françaises », devançant pour la première fois les questions économiques et sociales²⁵⁰.

Par ailleurs, les agents administratifs suscitent des discours ambivalents, comme nous l’avons vu, entre reconnaissance de leur utilité sociale et critique sur le nombre trop important des effectifs ainsi que sur la distance sociale des hauts fonctionnaires par rapport aux autres catégories de la population. Les corps intermédiaires font également l’objet de méfiance et de désengagement, comme le montre notamment la baisse du taux de syndicalisation²⁵¹. La fiabilité des modes d’information est remise en cause par l’avènement des réseaux sociaux et de l’intelligence artificielle ainsi que par la concentration des médias. Enfin, la confiance en la science est remise en cause : la figure de « l’intellectuel » s’érode au profit de celle des « experts », plus ou moins qualifiés, qui s’expriment sans vérification factuelle sur les divers espaces médiatiques.

Néanmoins, la thèse d’une dépolitisation massive de la population est erronée. En effet, de nouvelles formes de participation politique émergent et les mobilisations collectives ne cessent pas. L’engagement civique passe notamment par l’engagement associatif, en témoignent l’essor du secteur de l’économie sociale et solidaire (ESS) et d’autres formes d’engagement à travers les pétitions en ligne, le boycott ou l’investissement direct dans des projets locaux. En outre, les mobilisations plus traditionnelles autour du travail subsistent, comme l’a montré l’importante mobilisation contre la réforme des retraites (2022-2023). L’engagement politique prend également des formes protestataires, à travers des formes renouvelées de mobilisations, qui s’organisent en dehors des institutions traditionnelles (partis et syndicats) et refusent de nommer des « leaders ». Ces mouvements peuvent être qualifiés de « mouvement d’occupation », comme évoqué précédemment²⁵². Par ailleurs, Anne MUXEL a montré que si la part des individus ne se revendiquant ni de gauche, ni de droite ou « antipolitique » augmente et est la plus forte chez les jeunes de 18 à 35 ans, ces derniers s’engagent toutefois à travers des registres de mobilisation plus protestataires²⁵³. De surcroît, l’importante appropriation des cahiers de doléances par les citoyens et les citoyennes va à l’encontre de la thèse d’une dépolitisation massive de la population.

Enfin, la défiance est désormais réciproque : les responsables politiques et les « experts » se méfient des catégories moyennes et populaires, comme en témoignent les conceptions classiques sur l’irrationalité des foules, remobilisées au moment des Gilets jaunes, ou la méfiance envers le référendum, fondé sur des exemples archétypaux tels que le risque de rétablir la peine de mort et l’avortement²⁵⁴. Il s’agit donc de rebâtir une confiance mutuelle entre représentants et représentés.

2. Divers enjeux démocratiques

Derrière la notion de défiance, plusieurs phénomènes sont à l’œuvre. Il s’agit ici de les distinguer dans la mesure où la conception du problème conduit à formuler des solutions de différentes natures.

Divers enjeux sont ainsi identifiés : la proximité, la représentativité, la transparence, la redevabilité, l’écoute et la lisibilité. L’identification de ces enjeux fonde la formulation des préconisations du présent rapport.

Tableau 3 - Sentiments associés à la défiance exprimés dans les doléances et enjeux démocratiques

Source : tableau réalisé par les auteurs et autrices du présent rapport à l’issue de l’analyse des doléances et du diagnostic dressé

3. Mieux comprendre les raisons de la défiance

Comment expliquer cette augmentation de la défiance envers les institutions démocratiques ? Celle-ci s’explique par diverses mutations sociales, économiques et politiques. Plusieurs facteurs sont identifiés ici : les inégalités sociales et territoriales, les limites de notre système représentatif, l’évolution des modes d’information et les mutations de la vie politique française.

D’abord, la défiance est accentuée par les inégalités sociales et territoriales, et notamment les inégalités en matière d’accès aux services publics. En effet, ces inégalités ternissent les idéaux portés par nos valeurs républicaines, comme en témoignent les doléances. S’appuyant sur diverses enquêtes, le sociologue Luc ROUBAN montre que la perte de reconnaissance sociale constitue une des principales « raisons de la défiance »²⁵⁵. Grâce à un travail d’enquête, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a également mis en exergue que les préoccupations financières et l’accroissement des inégalités alimentent un sentiment d’exclusion sociale, et peuvent se traduire par une augmentation de la défiance envers les responsables politiques²⁵⁶. Près d’un quart des enquêtés et enquêtées ont exprimé un sentiment d’exclusion.

En outre, les limites de notre système représentatif expliquent cette défiance. Ces limites sont liées aux mutations de la vie politique française. Les responsables politiques se professionnalisent et peuvent désormais atteindre les plus hautes fonctions sans expérience politique au niveau local. En outre, les responsables politiques, les hauts fonctionnaires et certains décideurs économiques se forment dans les mêmes établissements, alimentant le sentiment de collusion des intérêts au sommet de la hiérarchie sociale. Le mouvement des Gilets jaunes et les cahiers de doléances ont notamment dénoncé cette homogamie (cf. glossaire) et cette interconnaissance étroite entre les catégories les plus élevées du secteur économique, financier, politique et médiatique. Emmanuel MACRON a été particulièrement pris pour cible. Ancien élève de l’ENA et ancien banquier d’affaires, il est perçu comme l’incarnation de cette collusion d’intérêts²⁵⁷. Certains éléments perçus comme des « avantages » et « privilèges » inhérents aux hautes fonctions politiques et administratives accentuent ce discours très critique à l’égard des responsables politiques nationaux, tout comme le manque de probité de certains d’entre elles et eux.

En outre, la perversion du langage peut accentuer la défiance, c’est-à-dire la tendance à tordre le sens des mots utilisés dans les discours politiques, ou à euphémiser certains phénomènes. Dans le secteur de l’entreprise, les plans de « restructuration » ou « de sauvegarde de l’emploi » désignent en réalité des procédures de licenciements, la « mise en disponibilité » désigne parfois des pratiques qui incitent à la démission, etc. Dans le champ politique, une décision est qualifiée de « réaliste » ou « pragmatique » alors qu’elle correspond à un arbitrage politique, parmi d’autres alternatives possibles. Les plans de « modernisation de l’action publique » désignent des baisses d’effectifs de fonctionnaires, etc.

Par ailleurs, comme évoqué précédemment, le mouvement des Gilets jaunes et les doléances ont exprimé le sentiment que « l’histoire se fait sans nous, le peuple », pour reprendre les termes d’une contribution. S’exprime ici un manque de représentativité et de proximité des responsables politiques nationaux, et un manque de participation citoyenne. Or, comme l’a montré Magali DELLA SUDDA, ces expressions citoyennes semblent converger, malgré leur diversité, autour d’une opposition à certaines politiques libérales conduites depuis les années 1980²⁵⁸. L’absence de prise en compte du « non » au référendum de 2005 sur le TCE est fréquemment citée comme une rupture démocratique majeure. Les discours sur l’absence d’alternatives sont d’autant plus délétères qu’ils s’accompagnent d’une pratique du pouvoir particulièrement verticale. Comme nous l’avons vu, l’organisation du Grand débat en est une des illustrations, tout comme les divers processus de délégitimation des mouvements sociaux. Or, comme le rappelle Dominique ROUSSEAU, les contestations sont au cœur du processus démocratique²⁵⁹.

Ces discours peuvent susciter des comportements ambivalents : d’un côté, des aspirations à renouveler le système représentatif, de l’autre, des aspirations à un pouvoir autocratique et autoritaire. En effet, dans un contexte international marqué par la montée des régimes autocratiques, la capacité d’action de leurs dirigeants est valorisée. La quête d’un chef providentiel semble ainsi se généraliser. Cette quête est alimentée par notre roman national qui réifie l’histoire de France. Cette dernière serait ponctuée de « grands hommes », selon une continuité historique mystifiée, qui invisibilise par la même le rôle des femmes.

Par ailleurs, la montée de la défiance s’explique également par l’importante évolution des modes d’information. Alors que la télévision, la presse écrite et la radio constituaient les principaux modes d’information avant les années 2000, l’avènement d’internet, des réseaux sociaux et des chaînes d’information en continu a permis une interconnexion continue et instantanée avec d’autres citoyens partout dans le monde. Le cadre spatio-temporel de l’information est donc bouleversé : le temps s’accélère et la comparaison aux autres pays est facilitée. L’accélération du temps nuit à la capacité de discernement et de réflexion collective. La réaction spontanée se banalise au détriment de la réflexion. Le monopole de multinationales étatsuniennes et chinoises dans ce secteur représente des risques croissants en matière d’influence sur la formation de l’opinion et d’ingérence étrangère. En outre, les logiques algorithmiques accentuent la cristallisation des opinions, la polarisation des débats et la généralisation d’informations non sourcées. Pour autant, les réseaux sociaux constituent également un nouvel espace de mobilisation citoyenne, comme en témoigne le rôle central de Facebook dans l’organisation du mouvement des Gilets jaunes et la généralisation de certains types de mobilisation (pétitions en ligne, etc.). Par ailleurs, la représentation de la pluralité politique dans les médias est ternie par la concentration des médias, désormais possédés par un nombre restreint d’hommes d’affaires, défendant explicitement certains projets politiques.

Enfin, des causes structurelles contribuent également à nourrir un regard plus critique sur nos systèmes démocratiques, telles que la montée du niveau général des diplômes. Comme le montrent les doléances, l’expression citoyenne repose parfois sur une connaissance très fine des divers thèmes cités. L’augmentation des contraintes qui pèsent sur l’action publique peut également conduire à remettre en cause la capacité des responsables politiques. Ces derniers auraient des marges de manœuvre limitées face à des évolutions plus globales liées à la mondialisation, la construction européenne et les crises structurelles. Les espaces de décision s’éloignent toujours plus des citoyennes et citoyens. Ces évolutions peuvent conduire à renforcer un sentiment de fatalité et nourrir un comportement d’apathie politique (abstention, désintérêt, etc.).

4. La démocratie participative : source de renouvellement démocratique ou renforcement de la défiance ?

Face à l’augmentation de la défiance politique, les dispositifs de démocratie participative sont apparus comme une solution afin de renouveler les processus démocratiques et renforcer la légitimité de l’action publique. Fondé sur des exemples pionniers développés dans les années 1990 par des communes françaises et à l’international (Porto Alegre, notamment), la démocratie participative consiste en l’association plus étroite des citoyennes et des citoyens à l’élaboration et à la mise en œuvre des politiques publiques. Elle entend répondre à divers enjeux : un enjeu de renforcement de la légitimité des décisions politiques, en multipliant les espaces de participation offerts aux citoyens et aux citoyennes ; un enjeu d’efficacité, la participation des citoyennes et des citoyens permettant d’être au plus proche des besoins de la population et d’améliorer ainsi la qualité des politiques publiques et du service rendu ; un enjeu de cohésion sociale, en offrant des espaces de délibération entre diverses catégories sociales, suscitant des dynamiques collectives, vectrices de reconnaissance sociale et de conscience collective. Enfin, l’association des citoyens peut se faire à des degrés plus ou moins élevés. Diverses typologies ont donc été établies pour distinguer les dispositifs qui relèvent de l’information, de la consultation, de la concertation ou de la co-construction.

Depuis les années 1990, les dispositifs participatifs prolifèrent à toutes les échelles de décision (européennes, nationales, locales) et toutes les forces politiques se les approprient. Au tournant des années 2010, Alice MAZEAUD identifie ainsi un « effet de masse »²⁶⁰. Par ailleurs, certains dispositifs ont fait l’objet d’un encadrement juridique en France, tels que « l’enquête publique », et sont désormais obligatoires dans certains domaines de politiques publiques, tout particulièrement en matière d’aménagement du territoire et de questions environnementales. Divers textes juridiques encadrent également les dispositifs participatifs pouvant être mis en place par les collectivités territoriales. Depuis 1995, la Commission nationale du débat public est chargée de veiller au « respect de la participation du public » à certains projets d’aménagement²⁶¹.

Néanmoins, les travaux de science politique dressent un bilan mitigé des dispositifs mis en place²⁶². En procédant à une analyse au cas par cas, il est possible d’identifier des exemples où les dispositifs ont des effets sur les décisions politiques et sur les citoyens et les citoyennes mobilisés, notamment des effets de politisation, au sens d’un renforcement de l’intérêt pour la chose publique, et d’inclusion de catégories sociales les plus éloignées des espaces de décision. Les espaces délibératifs peuvent parvenir à des solutions qui prennent en compte les intérêts parfois contradictoires des personnes mobilisées et des solutions opérationnelles au niveau local. Toutefois, de manière générale, d’importantes limites sont identifiées. D’abord, ces dispositifs sont peu ou mal articulés à la démocratie représentative et témoignent d’une « culture politique verticale »²⁶³. Dans la plupart des cas, la participation n’a des d’effets que marginaux sur la décision politique finale et l’articulation entre participation et décision politique est insuffisamment anticipée. Les dispositifs d’information et de consultation sont privilégiés par rapport aux dispositifs de concertation et de co-construction.

En outre, ils se heurtent à la difficile mobilisation de la population. Ils attirent en majorité les catégories supérieures, diplômées et souvent plus âgées que la moyenne. Ils peinent à mobiliser les catégories les plus modestes et les plus éloignées des espaces de décision. En outre, des processus de récupération par des élus de l’opposition ou des groupes d’intérêt ne sont pas rares. Ces questions renvoient également aux pratiques et procédures utilisées²⁶⁴. Les mises en scène sont souvent verticales, avec des élus qui répondent aux questions des citoyens et aux citoyennes plutôt que de délibérer avec elles et eux. La formation des participants est également un enjeu, entre montée en compétence et garanties de neutralité des intervenants.

En outre, la prolifération de ces dispositifs est encouragée par un processus de banalisation et de professionnalisation. En effet, un « marché de la démocratie participative » s’est constitué en France²⁶⁵. Une offre hétérogène s’est formée, regroupant d’anciens professionnels de la médiation, des cabinets de conseil ayant développé une expertise sur le sujet, et une offre de formation spécialisée, constituant un vivier pour un recrutement direct dans les collectivités territoriales. Sur ce marché, des stratégies concurrentielles se développent, contribuant à une « surenchère procédurale ». La constitution de cette nébuleuse encourage la prolifération des dispositifs.

En outre, selon Alice MAZEAUD, les responsables politiques mènent une « politique de l’offre » vis-à-vis des demandes de participation citoyenne. En effet, ces dispositifs sont dans la grande majorité des cas initiés par les gouvernants, décorrélés à la fois d’une demande clairement exprimée et de la décision politique finale. Spécialiste des dispositifs participatifs, Loïc BLONDIAUX dénonce ainsi « l’hypocrisie fondamentale » des gouvernants qui conçoivent souvent la démocratie participative comme « une concession symbolique faite aux citoyens sans jamais que ceux-ci puissent envisager avoir la moindre influence sur la décision »²⁶⁶. Pourquoi les élus mettent-ils donc en place ces dispositifs ? Pour répondre à l’avènement d’un « impératif délibératif »²⁶⁷. En effet, en matière de légitimité, les élus sont pris en étau : en amont des décisions, la légitimité par les élections s’érode pour les raisons évoquées précédemment ; en aval, la légitimité par les résultats s’érode également, dans la mesure où les moyens disponibles sont de plus en plus faibles et l’action publique de plus en plus complexe. Dans cette situation, la « légitimité procédurale » apparaît comme un des leviers restants. Il s’agit de montrer que les décisions sont prises en « concertation » ou en « co-construction ». Or, ces notions témoignent également d’une perversion du langage : elles sont particulièrement imprécises et ne s’accompagnent que rarement d’objectifs concrets, bien qu’elles renvoient à des dispositifs de participation citoyenne très différents. Toutefois, la sophistication s’opère uniquement sur l’amélioration des procédures de participation en elles-mêmes et non pas sur l’ensemble du processus décisionnel. Ces dispositifs apparaissent donc comme des outils de communication au service des élus, et non pas comme de véritables espaces démocratiques visant à associer plus directement les citoyens.

Le Grand débat national (GDN) constitue une incarnation caricaturale de cette analyse générale. L’élaboration du dispositif s’est faite de manière spontanée et désorganisée face au mouvement des Gilets jaunes. Le dispositif est lancé alors que dans un même temps, les rassemblements sur les ronds-points sont démantelés²⁶⁸. Prise dans une controverse, la Commission nationale du débat public (CNDP) a indiqué ne pas vouloir accompagner le Gouvernement dans l’organisation du GDN, bien qu’elle ait rendu un avis précisant ses conseils en la matière²⁶⁹. Or, cette organisation particulièrement complexe reposant sur des mécanismes divers ne semble pas avoir fait l’objet d’une réflexion sur les modalités de collecte et de traitement des propos recueillis. En outre, le GDN a fait l’objet d’une mise en scène caricaturale, sous forme de questions-réponses de citoyens assis face à un président de la République leur répondant, debout. Il s’agissait donc davantage d’une consultation que d’un réel dispositif de concertation ou de co-construction, impliquant de véritables espaces de délibération.

Pour autant, les cahiers de doléances témoignent d’une forte mobilisation et d’une forte appropriation de ce dispositif par les citoyennes et citoyens, qui ont fourni « un effort considérable de la pensée, ce dont témoigne la sophistication politique de certaines de ces contributions »²⁷⁰. Or, la collecte et le traitement de cette matière citoyenne témoignent d’un « vide symbolique », le Gouvernement n’ayant pas suivi les indications de la CNDP. Loïc BLONDIAUX y voit « le désaveu symbolique de la parole citoyenne [qui] est violent pour les citoyens qui ont contribué, mais aussi pour tous ceux qui ont cru à cette possibilité de participation »²⁷¹.

Pour l’ensemble de ces raisons, les dispositifs participatifs peuvent contribuer à alimenter la défiance envers les responsables politiques et les institutions démocratiques. Le Grand débat a ainsi alimenté « le ressentiment politique, c’est-à-dire le sentiment de ne pas être considéré »²⁷². Les limites des dispositifs participatifs contribuent au sentiment de fatalité et d’inertie des politiques publiques, malgré les mobilisations citoyennes, comme l’expriment certaines doléances. En cela, la démocratie participative peut contribuer à légitimer les discours autoritaires qui prétendent garantir « une meilleure représentation des citoyens », ces forces politiques « avance[ent] paradoxalement au nom d’une démocratie plus authentique et plus directe dans laquelle les citoyens seraient enfin entendus »²⁷³.

Enfin, selon Alice MAZEAUD, diverses évolutions récentes semblent conforter l’idée que la démocratie participative n’est qu’un outil de légitimation des responsables politiques et de communication²⁷⁴. Alors que ces dispositifs se multiplient, la pratique du pouvoir reste toujours très verticale et les discours de délégitimation des mouvements sociaux restent foisonnants. Le pluralisme politique et la parole critique sont fragilisés par la diabolisation des opposants. Certains dispositifs sont encadrés de manière à rendre leur utilisation très marginale et rare, tels que le référendum d’initiative partagée (RIP). La CNDP subit des critiques régulières. Enfin, Loïc BLONDIAUX constate un « recul actuel du droit de la participation », porté par un discours de « simplification » des procédures²⁷⁵. Il apparaît donc urgent de prendre en compte ces évolutions et d’améliorer les dispositifs participatifs qui peuvent contribuer à renforcer notre système démocratique, à condition de s’appuyer sur les facteurs de réussite identifiés.

3.2.2 Restaurer la confiance envers les responsables politiques et l’action publique

Le premier objectif consiste à restaurer la confiance envers les responsables politiques et l’action publique, en repensant la manière dont les responsables politiques occupent leurs fonctions. Il s’agit de réduire la distance sociale, politique et géographique entre les responsables politiques et les citoyennes et les citoyens, tel que l’ont exprimé les doléances (cf. partie II). Cet objectif renvoie autant à des dimensions symboliques qu’à la pratique concrète des fonctions politiques. Trois sous-objectifs sont identifiés.

1. Renforcer la proximité, la représentativité et l’exemplarité des responsables politiques nationaux et régionaux

Il convient en premier lieu de rappeler que la fonction de responsable politique, notamment dans les petites communes, est insuffisamment valorisée et reconnue socialement. Pour autant, les Gilets jaunes et les doléances ont révélé des enjeux contemporains structurants. Les responsables politiques nationaux sont ici tout particulièrement concernés, mais les préconisations s’adressent également aux responsables régionaux. L’enjeu est le suivant : comment représenter des catégories sociales dont on n’est pas issu ? Comment susciter un intérêt pour la politique, et notamment pour la politique régionale, chez les citoyennes et les citoyennes en proie à la défiance, alors que la politique se professionnalise ?

Un premier levier concerne l’image véhiculée dans le cadre de l’exercice des fonctions politiques.

La forte présence dans les cahiers de doléances de considérations liées à l’exemplarité des responsables politiques nationaux montre l’importance de ces enjeux. Si les obligations en matière de transparence ont été renforcées, il convient de faire preuve de la plus grande transparence concernant les dépenses liées à la représentation politique.

Un second levier consiste à renforcer la représentativité sociale des assemblées et des exécutifs. En effet, si l’écart des niveaux de vie entre représentants et représentés n’est pas nouveau, il s’est accentué ces dernières années²⁷⁶ et touchent également les conseillers régionaux et départementaux. Parmi les élues et élus locaux, les conseillères et les conseillers régionaux comprennent la plus grand part de cadres (61,1 %) alors que cette catégorie ne représente que 19,8 % de la population²⁷⁷.

La composition des listes électorales est ici en question. Les listes citoyennes constituent un modèle alternatif visant à mieux représenter la diversité sociale de la population. La limitation dans le temps du nombre de mandats est également une piste afin de favoriser le renouvellement des hommes et des femmes qui accèdent à des fonctions politiques.

Enfin, la présence des responsables politiques nationaux et régionaux sur le territoire pourrait être renforcée. En ouvrant des espaces de dialogue avec les citoyennes et les citoyens dans les territoires, les élues et élus régionaux pourraient être davantage identifiés comme des acteurs décisionnels de l’action publique locale.

Il convient de préciser que ces préconisations ne s’adressent pas dans les mêmes termes aux élus et élues municipaux, notamment des petites communes. Très mobilisés au cours du processus des cahiers de doléances, ces dernières et derniers ont été remerciés et des demandes de revalorisation de ces fonctions émanent des cahiers. Ces demandes témoignent de l’importante confiance accordée à ces élues et élus, comme nous l’avons vu. Or, ces fonctions rencontrent des problématiques majeures : pénurie de candidats et candidates, maigres indemnités au regard de l’investissement demandé, manques de moyens humains et financiers face à la complexité des réglementations, etc.

2. Repenser la relation aux citoyennes et aux citoyens comme levier pour comprendre et anticiper les besoins

La relation aux citoyennes et aux citoyens constitue également un levier pour restaurer la confiance envers l’action publique. Elle repose sur deux dimensions : les relations directes des citoyennes et des citoyens à leurs responsables politiques, par la rédaction de courriers ou de courriels, et la relation aux administrations, par l’interaction au quotidien avec les agents publics.

Concernant la relation aux responsables politiques, des travaux sociologiques sur les courriers adressés au président de la République²⁷⁸ ont montré que les préoccupations exprimées dans ces courriers avant l’année 2018 préfiguraient le mouvement des Gilets jaunes. Les thèmes abordés et les problématiques soulevées sont très similaires à celles exprimées dans les mobilisations et les cahiers de doléances.

Par ailleurs, les relations aux administrations, souvent appelées « relations aux usagers », correspondent à l’ensemble des situations dans lesquelles les citoyennes et les citoyens sont en lien direct avec les autorités administratives. Si les procédures administratives sont de plus en plus dématérialisées, la science politique a montré l’importance, dans ces relations, des agents publics qui interagissent quotidiennement avec les citoyennes et les citoyens²⁷⁹. Ces agents de terrain correspondent autant aux agents « de guichet » qu’à l’ensemble des agents publics en lien avec les citoyennes et les citoyens.

Le CESER propose ainsi de faire des relations aux responsables politiques et aux administrations de véritables leviers pour mieux comprendre et anticiper les besoins des citoyennes et des citoyens. Pour ce faire, le CESER invite à la mise en place d’une cellule régionale de veille permanente, pilotée par la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR)²⁸⁰, en collaboration avec le CESER, afin de capter, synthétiser et faire remonter les besoins. Les travaux de cette cellule pourraient s’appuyer sur les courriers reçus par les élus et élues régionaux afin d’identifier des « signaux faibles », c’est-à-dire des préoccupations croissantes de la population, ainsi que sur les observations de terrain des agents publics de la Région ou en lien avec ses services, en tant que médiateurs et médiatrices des besoins de la population. Il s’agit notamment des personnels des lycées, des chargés et chargées de mission territoriaux, des personnels des Espaces Régionaux d’Information de Proximité (ERIP), etc.

3. Pour une communication institutionnelle ouverte aux citoyennes et aux citoyens, qui améliore la lisibilité de l’action publique

La communication institutionnelle est également un levier important pour lutter contre la défiance envers les institutions. Deux enjeux sont particulièrement prégnants : l’association des citoyens aux décisions, par une posture ouverte et « ascendante » ; la meilleure lisibilité de l’action publique.

D’une part, il s’agit d’adopter un discours ouvert aux citoyens, attestant d’une pratique du pouvoir moins verticale et valorisant l’association des citoyens à la décision politique. Il ne s’agit plus de communiquer sur ce qui est fait « pour » les citoyennes et les citoyens mais sur ce qui est fait « avec » elles et eux.

D’autre part, la complexité de l’action publique contribue à sa faible lisibilité, et peut en cela renforcer la défiance envers les institutions démocratiques. En effet, cette faible lisibilité peut contribuer au renoncement aux droits.

Or, à ce jour, la communication institutionnelle consiste le plus souvent à appuyer le bilan et les actions des responsables politiques, selon une logique d’autosatisfaction davantage que selon une logique visant à améliorer la lisibilité de l’action publique et à rendre des comptes. Concernant la Région Nouvelle-Aquitaine, certaines actions régionales constituent une réponse à des préoccupations exprimées par les doléances mais semblent peu connues. Sur le terrain, les agents de la Région peuvent également être confrontés à des demandes qui n’entrent pas dans le champ de compétences des Régions. La communication institutionnelle peut ainsi contribuer à améliorer la lisibilité de l’action régionale.

Dans la logique d’équilibre et de justice fiscale et financière réclamée dans les cahiers de doléances, la Région gagnerait à améliorer l’accès et à renforcer la lisibilité des informations concernant la répartition des subventions régionales. Cette répartition pourrait être présentée en fonction des catégories d’acteurs, par statut (entreprises, particuliers, etc.), par mission (industrie, agriculture, environnement, etc.), par territoire, etc.

3.2.3 Restaurer les conditions du dialogue entre représentants et représentés

Le second objectif identifié correspond à la nécessité de restaurer les conditions du dialogue entre représentants et représentés. Cette nécessité est manifeste dans les cahiers de doléances. Si cet outil de participation citoyenne ne constitue pas un espace de débat entre représentants et représentés, les citoyennes et les citoyens se sont réapproprié cet espace en recourant à des stratégies énonciatives qui reprennent les formes d’un dialogue ou d’une délibération (cf. partie I). Face au sentiment d’un manque d’écoute, d’ignorance, voire de mépris, il s’agit de restaurer la dignité associée à la qualité de citoyen. Les solutions en la matière portent autant sur les cadrages de l’action publique et les discours des responsables politiques que sur les divers processus visant à rendre des comptes aux citoyens de manière sincère, transparente et rigoureuse.

1. Garantir la reconnaissance de la dignité citoyenne

Les approches juridiques, philosophiques, sociologiques et psychanalytiques de la démocratie expriment que le premier enjeu en démocratie est la reconnaissance des citoyens. Pour comprendre la défiance, la philosophe et psychanalyste Cynthia FLEURY mobilise la notion de « ressentiment », comme une passion triste, une rumination et une humiliation persistante²⁸¹. La crise démocratique contemporaine s’expliquerait par une crise de la reconnaissance. Face au constat quotidien de la vanité des promesses « de liberté, d’égalité et de fraternité », la déception est grande et nourrit le ressentiment. Le ressentiment se manifeste par une exaspération contenue qui engendre petit à petit une longue rumination de haine et d’animosité diffuse, sans objet d’hostilité précis, qui s’installe durablement et devient constitutif de l’individu.

D’un point de vue sociologique, Alain SUPIOT témoigne des effets de la « gouvernance par les nombres »²⁸². La « nouvelle gestion publique » et le culte de la performance prônent notamment la réalisation efficace d’objectifs mesurables par une batterie d’indicateurs quantitatifs. Dans ce système, la « gouvernance par les nombres » se substitue au « gouvernement par les lois », renforçant les liens d’allégeance et délitant ainsi l’idéal d’émancipation individuelle fondé sur la garantie des droits fondamentaux. La qualité de citoyen s’efface derrière celle de « l’usager ». L’individu est réifié, ou « chosifié », en « numéros » ou en « éléments mesurables ». Or, un individu réifié n’est plus en mesure de désirer la démocratie, de s’y engager. Cette position peut alimenter au contraire la recherche d’un bouc émissaire, par exemple le président de la République, les partis politiques, etc.

Selon Dominique ROUSSEAU, entre deux périodes d’élections, les « citoyens » sont renvoyés à leurs affaires privées. Ils ont ainsi une place très limitée au sein d’un « système libéral », qui « a détruit la figure du citoyen et a inventé, à la place, celle des gens sur laquelle s’appuient les populistes »²⁸³. À travers leur mobilisation, les Gilets jaunes auraient justement entrepris une « reconquête de leur qualité de citoyens », interrogeant ainsi la légitimité de nos institutions représentatives.

« Sans perspective, sans possibilité de se projeter dans un avenir social stable, il devient difficile de construire une estime de soi qui porte à se reconnaître comme citoyen acteur et responsable du vivre-ensemble. Le système libéral a détruit la figure du citoyen et a inventé, à la place, celle des gens sur laquelle s’appuient les populistes. Ce qu’il s’est passé avec le mouvement des Gilets jaunes, et plus généralement avec les mouvements de contestation, c’est la reconquête par les gens de leur qualité de citoyens. (...). Or, quand une population se transforme en peuple, quand des individus se transforment en citoyens, la question de la légitimité des institutions qui les maintenaient hors de la citoyenneté est posée » (ROUSSEAU, Dominique [2024], op. cit., p. 46-47).

Ces différentes grilles de lecture convergent : garantir la reconnaissance des citoyens et des citoyennes constitue un enjeu majeur des démocraties contemporaines. Cet enjeu revient à interroger autant les discours que les pratiques politico-administratives. Les expressions utilisées portent en elles une violence symbolique, qui renvoient plus largement aux règles institutionnelles et à la manière dont l’action publique est conduite.

En matière de dialogue entre représentants et re- présentés, cela implique de repenser les conditions d’une « démocratie continue », qui multiplie les espaces de participation des citoyennes et des citoyens dans ou hors des cadres institutionnels. La légitimation des contestations constitue ainsi une solution²⁸⁴. Cette reconnaissance de la dignité citoyenne concerne également la posture des élues et élus dans les espaces de dialogue : une posture qui doit se montrer à l’écoute, humble et ouverte, plutôt que surplombante, unilatérale et fermée. Les espaces de délibération ne doivent pas être des espaces d’autosatisfaction ou de défense d’un bilan, sans aucune remise en question. Le savoir n’est pas seulement du côté des élus, mais également des citoyens, comme le montrent les cahiers de doléances. Comme nous le verrons, la valorisation des « savoirs citoyens »²⁸⁵ constitue un facteur de réussite des dispositifs de participation citoyenne.

2. Mieux rendre compte aux citoyennes et aux citoyens : clarté des objectifs, engagements réalistes, transparence, redevabilité et évaluation

En outre, dans la mesure où les représentés délèguent leur souveraineté à des représentants, ces derniers sont tenus de leur rendre des comptes. En France, ce principe de redevabilité repose sur la confiance et la « sanction électorale », le cas échéant, dans la mesure où le mandat n’est pas impératif. Pour autant, pour les raisons évoquées précédemment, la redevabilité constitue un principe clé pour enrayer la défiance envers les institutions.

D’abord, ce principe implique la formulation d’objectifs clairs et d’engagements réalistes. Il s’agit de ne pas formuler des promesses qui ne peuvent être tenues. Pour ce faire, il convient de formuler des objectifs clairs et mesurables, notamment dans les textes qui fixent des orientations stratégiques, et susceptibles d’avoir des effets concrets et adaptés aux besoins de la population. Les promesses déçues constituent en effet la principale source de défiance. Ce principe implique également la transparence des critères d’arbitrage : quels enjeux et contraintes ont été pris en compte ? Il s’agit ici de restituer le caractère politique des choix effectués, plutôt que de recourir à un langage technique qui contribue à dépolitiser ces choix, en les présentant comme « rationnels » ou « pragmatiques », sans alternatives possibles, selon les processus de perversion du langage évoqués précédemment. Enfin, aucune redevabilité n’est possible sans un suivi rigoureux et une évaluation des politiques régionales. Les principes de transparence, de suivi et d’évaluation enjoignent les pouvoirs publics à publier des bilans détaillés et précis des actions réalisées, qui se réfèrent explicitement aux objectifs initiaux.

Leviers régionaux et focus sur la Région Nouvelle-Aquitaine

Dans le cas des Régions, ces objectifs concernent notamment les grands schémas directeurs, inhérents à leur rôle de coordination de l’action publique régionale pour plusieurs compétences. À cet égard, la Région Nouvelle-Aquitaine a fait le choix de disposer d’une Feuille de route (Néo Terra) plus globale et transversale, qui présente ses ambitions face au dérèglement climatique et aux enjeux écologiques. Dans ses avis au sujet de la feuille de route et de ses rapports annuels de suivi, le CESER précise toutefois que certains objectifs s’avèrent relativement imprécis²⁸⁶. Par ailleurs, les rapports annuels relèvent davantage d’un inventaire des actions réalisées plutôt que d’un bilan précis. Ces rapports gagneraient à se référer plus précisément aux objectifs initiaux et s’appuyer sur des indicateurs à la fois quantitatifs et qualitatifs, pertinents par rapport à ces objectifs.

Pour autant, la Région Nouvelle-Aquitaine est une des Régions pionnières en matière d’évaluation des politiques publiques. La Région a fait le choix d’internaliser les missions d’évaluation, désormais affectées en grande partie à un service de la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR). Les missions d’évaluation ne sont plus confiées à un prestataire externe mais sont, pour leur grande majorité, conduites directement par ce service. Cela permet de réaliser ces missions en lien direct avec les services et les parties prenantes et d’améliorer les outils de suivi. Cependant, plusieurs enjeux sont identifiés. L’anticipation des démarches évaluatives est primordiale, dans la mesure où elle permet d’améliorer le suivi de la mise en œuvre des politiques régionales et d’analyser plus finement leurs effets. Portée par une Vice-Présidente engagée au sujet de l’évaluation, la Commission d’évaluation des politiques publiques pourrait néanmoins être davantage investie par l’ensemble des conseillères et conseillers régionaux qui y siègent. Enfin, la publication des évaluations semble désormais être systématique. Le CESER salue cette initiative et encourage à sa poursuite.

3.2.4 Engager une réflexion systémique pour faire de la participation citoyenne un véritable levier de démocratisation

La feuille de route régionale sur les enjeux démocratiques que le CESER appelle de ses vœux devrait reposer sur une réflexion systémique visant à faire de la participation citoyenne un véritable levier de démocratisation. Si les deux premiers objectifs présentés portaient sur la représentation politique, les objectifs suivants visent à assurer une complémentarité entre démocratie représentative, démocratie délibérative et démocratie directe. Alors que l’usage actuel des dispositifs de participation citoyenne présente d’importantes limites et peut contribuer à nourrir la défiance envers les responsables politiques, il s’agit de proposer des axes de réflexion pour faire de la participation citoyenne un véritable levier de démocratisation. Trois sous-objectifs sont proposés : s’appuyer sur les facteurs de réussite des dispositifs participatifs, améliorer les dispositifs régionaux existants et envisager de nouveaux dispositifs hybrides, qui reposent sur des démarches ascendantes et qui favorisent, par conséquent, les initiatives citoyennes.

Cette réflexion doit également reposer sur la prise en compte de trois enjeux : mieux prendre en compte la parole des femmes, mieux rendre compte à la société civile organisée, et faire de l’éducation, de la formation et de la recherche des leviers de renforcement de la cohésion sociale et de la participation citoyenne.

1. Assurer les facteurs de réussite des dispositifs participatifs

Le premier sous-objectif consiste à tenir compte des conditions de réussite des dispositifs participatifs, identifiées à partir des travaux de science politique en la matière. Ces conditions permettent de renforcer la légitimité de ces dispositifs aux yeux des citoyennes et des citoyens. Il s’agit d’un cercle vertueux. Plus les dispositifs apparaissent légitimes et pertinents, plus la participation des citoyennes et des citoyens a des chances d’être importante. La présentation sous forme de tableau vise à en faciliter la lecture (cf. infra).

Ces conditions doivent respecter le cadre juridique en vigueur, notamment en matière de démocratie locale. Pour autant, les innovations locales peuvent contribuer à faire évoluer la jurisprudence en la matière, comme l’illustre l’Assemblée citoyenne mise en place par la Ville de Poitiers. L’indemnisation des membres de cette Assemblée a notamment fait l’objet d’une saisine du tribunal administratif par le préfet de la Vienne. Le tribunal a rejeté cette requête, statuant que l’indemnisation des membres n’était pas illégale²⁸⁷.

Parmi ces conditions de réussite, la présence des élues et élus au sein des dispositifs constitue un enjeu complexe : d’une part, il est important que ces derniers soient parties prenantes des dispositifs, afin de renforcer la proximité avec les citoyennes et citoyens et afin qu’un échange soit possible en lien direct avec les personnes en capacité de décider. Leur absence peut nourrir le sentiment de dispositifs peu utiles car conduits à distance de la décision finale, sans que les éléments de débats soient connus. Toutefois, il convient de veiller aux modalités de l’échange afin de favoriser des formes de délibération horizontale qui ne se réduisent pas à des questions-réponses. En outre, des ateliers de concertation gagneraient à être organisés sans la présence d’élues et élus afin d’éviter les processus d’auto-censure.

Par ailleurs, les dispositifs de participation citoyenne doivent reposer sur la reconnaissance de la dignité citoyenne. Or, depuis l’essor de ces dispositifs, les citoyennes et les citoyens sont le plus souvent sollicités en leur qualité « d’usagers »²⁸⁸. Les citoyennes et les citoyens sont interrogés parce qu’ils utilisent quotidiennement un service ou un équipement. Leur légitimité à émettre un avis, souvent seulement consultatif, est restreinte à cette « fonction d’usage », à leurs « savoirs d’usage », plutôt que de se fonder sur leur qualité de citoyennes et de citoyens, détenteurs et détentrices de savoirs multiples, et susceptibles de contribuer activement à l’élaboration et la mise en œuvre du projet. Leurs « savoirs profanes » seraient relativement secondaires par rapport aux « savoirs experts » des responsables politiques et des professionnels de l’action publique. Or, une telle conception peut contribuer à limiter la participation des citoyennes et citoyens, à la fin du projet et sur des petits projets locaux.

Tableau 4 - Les facteurs de réussite des dispositifs de participation citoyenne

Source : tableau synthétique non-exhaustif réalisé par les auteurs et autrices du présent rapport sur le fondement de l’analyse développée

2. Améliorer les dispositifs régionaux existants

Le deuxième sous-objectif consiste à améliorer les dispositifs régionaux existants. En effet, la Région met en place un certain nombre de dispositifs de consultation et de concertation dans ses politiques sectorielles. Le CESER travaille actuellement à l’élaboration d’un rapport sur les mécanismes de dialogue institués par le Conseil régional. Cette étude se fondera sur un échantillon de mécanismes mis en place dans divers champs d’intervention de la Région. Le présent rapport se limite donc à l’identification d’enjeux et axes de réflexion, afin de repenser la participation citoyenne au niveau régional et au niveau local.

En premier lieu, les dispositifs de consultation et de concertation peuvent relever d’exigences réglementaires. Ces dispositifs peuvent être ponctuels ou institutionnalisés et permanents, tels que le CESER. Certains schémas directeurs, contrats régionaux ou projets d’aménagement doivent faire l’objet d’une enquête publique, forme ancienne de consultation désormais régie par le Code de l’environnement. En outre, la Région Nouvelle-Aquitaine organise des consultations et quelques concertations au-delà des exigences réglementaires, telles que la concertation sur la Feuille de route Santé tenue en 2022 ou la Conférence territoriale de la jeunesse (2018). Depuis 2023, la Région a également institué le Conseil régional des Jeunes.

Néanmoins, plusieurs axes d’amélioration sont identifiés. D’abord, le CESER identifie un manque de réflexion stratégique globale à ce sujet. En effet, l’ambition de « coconstruire avec les acteurs de demain » est présente dans la feuille de route régionale Néo Terra²⁹¹. Cet enjeu constituait un des défis visant à « favoriser l’engagement citoyen pour accélérer la transition écologique » dans la première version de la feuille de route adoptée en 2019²⁹². Dans la nouvelle version adoptée en 2023, cet enjeu ne constitue plus un objectif précis et est dilué dans le sous-objectif 3.1. (« Poursuivre l’acquisition de données et la bonne diffusion des informations ») de l’ambition 2. Des objectifs de participation citoyenne apparaissent cependant, de manière sectorielle, au sujet de l’eau, de la biodiversité et de la jeunesse²⁹³. Les questions démocratiques sont moins présentes concernant les objectifs en matière d’énergie, d’agriculture, d’économie ou d’aménagement du territoire, bien que la Région conduise des démarches de concertation et de participation dans ces domaines. Enfin, les solutions démocratiques sont pensées en termes de « sensibilisation » et « d’acceptabilité ». Or, ce vocable témoigne d’une conception toujours descendante et verticale de la conduite des transitions. Plus que de « faire accepter », il s’agit aujourd’hui non seulement de « sensibiliser » mais également de construire ensemble un avenir désirable, comme nous le développerons ultérieurement.

Par ailleurs, pour conduire ces consultations, la Région s’appuie sur une plateforme en ligne (participez.nouvelle-aquitaine.fr)²⁹⁴. Or, comme l’a montré l’analyse de la plateforme en ligne du Grand débat par rapport aux cahiers de doléances, ce type d’espace d’expression tend à favoriser la participation de populations en moyenne plus urbaines, plus diplômées et plus jeunes que la population générale. Une évaluation de la participation sur cette plateforme permettrait de mieux identifier les pistes d’amélioration. Ces pistes pourraient constituer un des axes de la feuille de route régionale sur les enjeux démocratiques que le CESER préconise dans le présent rapport.

Cette analyse témoigne de la nécessité d’une réflexion globale au sujet de la participation citoyenne, tant en matière d’objectifs stratégiques que de solutions opérationnelles. Afin d’améliorer les dispositifs existants, le tableau ci-dessous montre que la conceptualisation du problème influe sur la nature de l’enjeu identifié et, par conséquent, sur les solutions à apporter. Cette grille a vocation à nourrir les réflexions à ce sujet.

Tableau 5 - Grille de lecture pour améliorer les dispositifs de participation citoyenne

Source : tableau réalisé par les auteurs et autrices du présent rapport à partir de l’analyse développée

3. Envisager de nouveaux dispositifs qui s’appuient sur les initiatives citoyennes

Le troisième sous-objectif consiste à mettre en place de nouveaux dispositifs, de manière précise et cohérente par rapport aux dispositifs existants. À cet égard, l’analyse des cahiers de doléances tout comme celle de l’évolution de la participation politique vers des formes d’engagement plus directes montrent une aspiration des citoyens et des citoyennes à s’engager directement au niveau local, en complément du vote. En effet, les doléances valorisent l’engagement local sous toutes ses formes et les projets visant à renforcer la solidarité, notamment la solidarité intergénérationnelle. En outre, le mouvement des Gilets jaunes a illustré la manière dont des mobilisations citoyennes peuvent avoir des effets de politisation par une organisation et des délibérations quotidiennes ainsi que l’expérimentation d’actions collectives et durables dans le temps (occupation des ronds-points, Assemblées de Gilets jaunes) (cf. partie I). La formalisation des revendications dans des « cahiers de doléances » est précisément née sur les ronds-points. Ainsi, il ne s’agit pas seulement d’être à l’écoute des citoyens mais de leur offrir les capacités de se mobiliser de manière autonome. Cette approche est résumée par la notion de démarches « ascendantes » ou « bottom-up », afin que la démocratie participative ne soit pas seulement une « politique de l’offre »²⁹⁵. En outre, lorsque les acteurs institutionnels initient les dispositifs, ces derniers devraient être ouverts aux formes d’appropriation que peuvent en faire les citoyennes et les citoyens.

Le CESER préconise donc la mise en place de dispositifs hybrides, qui favorisent les initiatives citoyennes, qui se fondent sur une démarche ascendante, qui comprennent des temps de délibération, et qui s’articulent de manière précise et claire à la décision finale. Deux pistes sont ici évoquées et répondent à ces critères : le droit d’interpellation avec procédure de réponse motivée et les budgets participatifs. En outre, dans le cas d’une réflexion plus globale sur l’action régionale et sur certaines politiques sectorielles, les conventions citoyennes semblent constituer un outil intéressant. Un autre levier consiste à soutenir les initiatives locales favorisant l’engagement direct des citoyens et des citoyennes dans la vie quotidienne.

Pour garantir leur réussite, ces dispositifs doivent être pensés de manière complémentaire et permettre d’associer les citoyens aux choix des orientations stratégiques et opérationnelles (conventions citoyennes, interpellation, budgets participatifs), à l’élaboration concrète des propositions (délibérations entre citoyens, élus et experts), à la décision finale (référendums locaux) et à la mise en œuvre (présence des citoyens dans les comités de suivi et d’évaluation des dispositifs et projets). Enfin, quel que soit le dispositif mis en place, il est impératif que les responsables politiques apportent une réponse détaillée et justifiée à ce qui a été produit par les citoyennes et les citoyens, conformément au principe de redevabilité évoqué précédemment.

Le droit d’interpellation avec procédure de réponse motivée

Le droit d’interpellation citoyenne est une procédure visant à conférer aux citoyens la possibilité de formuler une demande aux responsables des institutions publiques et d’en obtenir une réponse. Ce droit peut prendre diverses formes, écrites ou orales, et aboutir à un référendum d’initiative citoyenne. Ces formes permettent de sortir d’une politique de l’offre en matière de démocratie participative et de s’appuyer sur les initiatives citoyennes. S’appuyant sur l’expression citoyenne directe, ces dispositifs peuvent contribuer à mettre en lumière certains problèmes et discours jusqu’alors invisibilisés.

En France, la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 institue une forme d’interpellation à travers le droit de pétition : « les électeurs de chaque collectivité territoriale peuvent, par l’exercice du droit de pétition, demander l’inscription à l’ordre du jour de l’assemblée délibérante de cette collectivité d’une question relevant de sa compétence » (Article 72-1 de la ).

Cependant, plusieurs rapports ont mis en avant la nécessité d’améliorer les conditions pratiques de l’exercice de ce droit, en instaurant notamment un fonds public d’interpellation géré par une autorité administrative indépendante, qui ne retiendrait que les initiatives répondant à l’intérêt général²⁹⁶. Plusieurs collectivités ont ainsi conduit des expérimentations pour renforcer le droit d’interpellation au niveau local, comme la Région Rhône-Alpes en 2012, la Ville de Grenoble en 2016²⁹⁷, ou plus récemment, la Ville de Poitiers et le Département de la Gironde²⁹⁸. Ces dernières ont placé la participation citoyenne au cœur du projet de leurs collectivités. Ces expérimentations témoignent de la richesse des systèmes hybrides, qui articulent démocratie représentative, délibérative et directe, en l’occurrence en associant le droit d’interpellation à des dispositifs de concertation et de votations citoyennes.

Les budgets participatifs : un outil pertinent fondé sur les initiatives citoyennes

Les budgets participatifs sont un dispositif participatif qui consiste à consacrer une partie du budget d’une collectivité au financement de projets citoyens, proposés et votés par les citoyens eux-mêmes. Né à Porto Alegre au début des années 1990, ces dispositifs contribuent à « démocratiser la démocratie » et à améliorer les conditions de vie, notamment dans les quartiers les plus défavorisés grâce à des travaux sur la voirie et l’assainissement²⁹⁹. En France, ces projets visent davantage à « améliorer le cadre et la qualité de vie locale », plutôt qu’à « pallier le manque d’infrastructures »³⁰⁰. En France, ces dispositifs ne font pas l’objet d’un encadrement juridique strict. La Charte du Réseau national des budgets participatifs (RNBP) a donc défini plusieurs principes pour favoriser les bonnes pratiques.

Une récente étude a montré que la pérennité de ces dispositifs « accroît l’appropriation de la démocratie participative, au sein des collectivités dans un premier temps, parmi les citoyens dans un second »³⁰¹. La synthèse de cette étude est présentée en annexe (cf. annexe 20). Elle montre l’essor important de ces dispositifs depuis 2021. En 2024, 148 millions d’euros étaient mis à disposition de projets citoyens par le biais de dispositifs participatifs. Les initiatives mises en place par les Conseils régionaux restent très rares. Seule la Région Occitanie a mis en place un budget participatif³⁰².

Le recensement des initiatives mises en place par les départements et les communes montre que ces démarches sont plus fréquentes dans l’ouest de la France. La Nouvelle-Aquitaine figure parmi les territoires qui comptent le plus de budgets participatifs locaux. Or, ces démarches se concentrent dans les territoires les plus urbanisés.

En effet, les budgets participatifs sont surtout devenus la norme pour les grandes villes. Ces dispositifs sont plus difficiles à mettre en place pour les communes petites et moyennes des territoires périurbains et ruraux. Lorsque des budgets participatifs sont mis en place, ces communes rencontrent d’importantes difficultés à les pérenniser. Le manque de moyens humains et financiers conduit à allouer de faibles montants aux projets citoyens et ne pas pérenniser les dispositifs, alimentant le sentiment de défiance envers les dispositifs de participation citoyenne.

La Région et les grandes collectivités peuvent donc jouer un rôle crucial de soutien à l’ingénierie en matière de budgets participatifs. Ce soutien concerne l’aide à la structuration de réseaux et d’espaces de partage d’expérience, via des plateformes numériques et autres ressources. Ces actions gagneraient à être ciblées vers les communes aux moyens humains et financiers les plus faibles. Les élus et élues locaux pourraient notamment mobiliser ces outils en recourant à leurs droits à la formation.

En outre, la Région, tout comme les grandes collectivités et l’État, pourraient contribuer, par des processus de cofinancement, au soutien des projets citoyens votés dans le cadre de budgets participatifs. Ces financements pourraient être ciblés vers les projets en faveur d’une transition écologique juste, tout particulièrement dans les territoires où les transitions ont des effets discriminants et nécessitent un financement accru.

Comme pour tout dispositif participatif, la faible mobilisation des citoyennes et des citoyens constitue un enjeu. Pour y répondre, les solutions reposent sur une meilleure communication institutionnelle et une attention particulière aux catégories les plus éloignées des espaces de décision. Les cahiers de doléances montrent qu’une solution réside dans la conciliation entre participation numérique et autres formes de participation.

Dans un contexte de restrictions budgétaires, ces dispositifs peuvent renforcer le consentement à l’impôt, en permettant aux citoyens de participer directement aux réflexions sur les priorités à financer, à condition que ces projets fassent l’objet d’un suivi rigoureux et d’une évaluation. Plutôt que le financement de multiples petits projets, limités à l’amélioration du cadre de vie, le financement de projets plus importants contribuant à la régulation des territoires semble renforcer la légitimité de ces dispositifs et donc la mobilisation des citoyens.

Les conventions citoyennes : l’importance de la clarté des objectifs et du cadre

Les « conventions citoyennes » constituent un autre type de dispositif participatif. Historiquement connues sous le nom de « jury citoyen », ce dispositif vise à constituer une assemblée temporaire de citoyens et citoyennes, le plus souvent tirés au sort, afin de formuler une position sur un sujet, après un temps de délibération et de formation. En France, ce dispositif a connu une notoriété toute particulière en raison de l’organisation de la Convention citoyenne pour le Climat à l’échelle nationale, entre 2020 et 2021. Depuis lors, deux autres conventions citoyennes ont été organisées, sur la fin de vie (2022-2023) et sur les « temps de l’enfant » (mai 2025 – en cours). Ces conventions sont organisées par le Conseil économique, social et environnemental (CESE), à la demande du Gouvernement ou des présidents et présidentes des assemblées parlementaires.

Or, ces innovations sont directement liées au mouvement des Gilets jaunes. En effet, cette mission émane d’une initiative inédite du CESE qui, en réponse au mouvement des Gilets jaunes, a décidé de constituer un panel de citoyennes et de citoyens tirés au sort pour travailler à l’élaboration d’un avis afin de « réconcilier la France ». Cet avis propose de renforcer les missions du CESE en matière de participation citoyenne et de constituer deux conférences citoyennes par an³⁰³. À l’issue du Grand débat national, une loi organique a ainsi élargi les missions du CESE en matière de consultation du public³⁰⁴.

L’appréciation des résultats de ces Conventions est toutefois particulièrement complexe. Sur les 146 mesures proposées par la Convention citoyenne pour le climat, le Gouvernement estime que 100 propositions (67 %) ont été totalement ou partiellement mises en œuvre et que 46 propositions sont en cours de mises en œuvre ; 3 propositions avaient été écartées dès la restitution du rapport final³⁰⁵. Or, réunis en février 2021, une partie des membres de la Convention a attribué une note moyenne de 3,3 sur 10 en matière de transposition et les bilans conduits par certains médias appuient ce constat³⁰⁶. Cette transposition partielle s’explique notamment par le travail parlementaire, qui a pu conduire à la reformulation de certaines propositions, par la voie d’amendements, conformément aux mécanismes de la démocratie représentative. Cette faible transposition des propositions de la Convention a été vivement critiquée et l’expérience a marqué les représentations collectives, nourrissant l’idée que de tels dispositifs s’avèrent peu utiles. Le manque de prise en compte des résultats de la Convention citoyenne sur la fin de vie par le Gouvernement a également fait l’objet de critiques³⁰⁷.

Ainsi, les conditions de réussite des dispositifs participatifs évoquées précédemment s’appliquent tout particulièrement aux conventions citoyennes sans quoi, ces dernières contribuent paradoxalement à alimenter la défiance envers les institutions démocratiques. Les modalités de participation et l’objectif par rapport à la décision finale doivent être clairement formulés.³⁰⁷

Au niveau régional, peu d’initiatives prennent la forme de Convention citoyenne. Deux exemples inspirants ont toutefois été lancés récemment par la Région Occitanie (« Convention citoyenne pour l’Occitanie ») et la Région Bourgogne-Franche-Comté (« Convention citoyenne pour le climat et la biodiversité, un travail collectif »)³⁰⁸. Le CESER propose donc de recourir à cet outil pour des enjeux structurants de l’action régionale tel le transport ferroviaire.

Le soutien aux initiatives locales favorisant l’engagement citoyen

Une dernière solution opérationnelle réside dans le soutien aux initiatives locales favorisant l’engagement citoyen. La Région soutient déjà ce type d’initiatives à travers les structures associatives. Or, cette politique de soutien, articulée à la politique contractuelle d’aide aux territoires (cf. 3,3.), pourrait cibler tout particulièrement les structures qui favorisent l’engagement citoyen, c’est-à-dire les lieux de sociabilités (associations et collectifs citoyens) qui portent des projets au niveau local et contribuent ainsi à renforcer l’engagement local et la cohésion sociale. Ces structures ont une fonction cruciale, dans un contexte de raréfaction des lieux de sociabilité dans certains territoires. Ces dispositifs devraient veiller à intégrer des objectifs d’inclusion, afin de permettre la rencontre de populations diverses. Ce désir de sociabilités locales a été révélé par la pérennisation de certains rassemblements sur les ronds-points au cours du mouvement des Gilets jaunes.

En outre, la politique régionale de soutien aux tiers-lieux constitue un levier intéressant. Parmi les services à créer ou consolider au sein de ces tiers-lieux, les services relatifs à l’apprentissage et à la formation pourraient intégrer une dimension d’éducation civique.

4. Mieux prendre en compte la parole des femmes

L’analyse des cahiers de doléances et du mouvement des Gilets jaunes montre l’importance de porter une attention particulière à la participation des femmes aux dispositifs participatifs, et notamment à celles issues des catégories populaires. Plusieurs préconisations sont donc formulées afin de mieux prendre en compte le vécu et la parole des

femmes dans les politiques publiques et garantir ainsi le plein exercice de leur citoyenneté. Le soutien aux initiatives citoyennes locales portées par des femmes permettrait de répondre aux préoccupations exprimées au cours du mouvement des Gilets jaunes et dans les cahiers de doléances.

5. Mieux rendre compte à la société civile organisée

Le CESER constitue une des instances de consultation institutionnalisées au niveau régional. Cette instance a vocation à représenter la société civile et contribue, par sa fonction consultative, à l’élaboration, au suivi et à l’évaluation des politiques régionales. La Région est libre de suivre ou de ne pas suivre les préconisations formulées par le CESER.

Pour autant, comme pour tout dispositif de consultation, le principe de redevabilité implique que la Région rende compte de la manière dont ces préconisations ont été prises en compte. La feuille de route régionale sur les enjeux démocratiques que le CESER appelle de ses vœux devrait donc élaborer des modalités de restitution publique et motivée de la prise en compte ou non des préconisations du CESER. Le cas échéant, des modalités devraient être élaborées afin de rendre visible la manière dont ces préconisations ont été intégrées aux schémas, feuilles de route ou dispositifs régionaux.

De telles modalités permettraient de renforcer la lisibilité du rôle consultatif du CESER, vis-à-vis de l’ensemble des conseillères et des conseillers régionaux et des citoyennes et des citoyens.

6. Faire de l’éducation, de la formation et de la recherche des leviers de renforcement de la cohésion sociale et de la participation politique

La montée de la défiance généralisée envers les institutions démocratiques implique de renforcer les dispositifs d’éducation populaire, de formation et de recherche au service de la cohésion sociale et de la participation politique. Le rapport du CESER « Droits culturels et pratiques en amateur » a montré en quoi l’éducation populaire constitue un levier démocratique³⁰⁹. La convention régionale « Culture et Éducation populaire » (2025-2030), signée entre l’État, la Région et la Coordination des 11 Fédérations et Associations de la culture en décembre 2025 est susceptible de répondre à cet enjeu³¹⁰.

L’éducation populaire est essentielle pour garantir des espaces de formation pour toutes et tous et un espace public de qualité, où les débats ne reposent plus sur la diabolisation et la déshumanisation des opposants. À cet égard, la recherche académique constitue une richesse pour les responsables politico-administratifs. Les travaux de recherche en sciences sociales permettent notamment de mieux comprendre les besoins de la population et les ressorts de la participation politique. L’analyse des cahiers de doléances par des chercheuses et chercheurs témoigne du rôle que le champ académique peut jouer en matière de compréhension et de valorisation de la parole citoyenne.

Le CESER salue les objectifs clairs de la Région en matière « d’information fiable », fixés par Néo Terra, et la méthode d’élaboration de cette Feuille de route, qui s’est appuyée sur deux comités scientifiques créés au niveau régional (Ecobiose et AcclimaTerra). À l’instar de ces comités, la contribution « Néo Societas » du CESER proposait la constitution d’un comité interdisciplinaire « Néo Societas », susceptible de nourrir les travaux de prospective sur les évolutions socio-économiques de la Région³¹¹. Les travaux sur les cahiers de doléances montrent la richesse de la Nouvelle-Aquitaine en matière de recherche en sciences sociales. Manon PENGAM et Magali DELLA SUDDA ont en effet reçu la médaille de la médiation scientifique pour leur travaux³¹².

En créant un service d’études, d’évaluation et de prospective au sein de la DATAR, la Région contribue désormais directement à la production de travaux de sciences sociales, qui enrichissent grandement la connaissance du territoire régional.

7. Les engagements du CESER

Le CESER constituerait une des parties prenantes dans le cadre de l’élaboration et de la mise en œuvre de la feuille de route régionale sur les enjeux démocratiques. En effet, la société civile organisée a un rôle majeur à jouer dans le processus de transformation de notre système démocratique. Au sein d’une « démocratie continue », la société civile doit repenser son rôle de médiation entre les citoyennes et les citoyens et les responsables politiques.

Le mouvement des Gilets jaunes et les mouvements sociaux récents témoignent de cette nécessité. Le rôle de la société civile est remis en cause d’une part, par les responsables politiques, qui peuvent adopter une pratique verticale du pouvoir outrepassant les corps intermédiaires, d’autre part, par les citoyennes et les citoyens, qui se mobilisent de plus en plus en refusant l’affiliation aux structures de représentation traditionnelles et la désignation de « leaders ». Dans les enquêtes conduites par le CEVIPOF, la confiance dans les syndicats et la confiance envers les entreprises sont parmi les plus faibles. Seules les associations connaissent un niveau de confiance supérieur à 50 %³¹³.

Comme vu précédemment, le Conseil économique, social et environnemental (CESE) a fait preuve d’innovations démocratiques en réponse au mouvement des Gilets jaunes et a contribué activement à l’évolution de ses prérogatives en matière de participation citoyenne (cf. ci-dessus).

Le CESER Nouvelle-Aquitaine s’engage à répondre à ces enjeux. Deux pistes de réflexion sont ouvertes par le présent rapport : la construction d’outils de suivi des préconisations du CESER, en collaboration avec le Conseil régional et la Chambre régionale des Comptes, conformément à ses missions d’évaluation ; l’ouverture des instances de représentation de la société civile à la participation citoyenne, à travers des mécanismes tels que le droit d’interpellation, dans la continuité des mécanismes créés par le CESE.