3.3 Garantir la continuité territoriale : réparer les fractures territoriales

Les inégalités territoriales constituent également un enjeu majeur dans les cahiers de doléances. Ce sentiment est objectivé par le constat d’inégalités territoriales qui persistent en Nouvelle-Aquitaine (1). Les évolutions récentes en matière de déconcentration et de décentralisation ont contribué à réduire les marges de manœuvre des collectivités face à ces inégalités (2). L’État a donc un rôle primordial à jouer dans leur résorption (3), bien que des leviers régionaux existent afin d’atteindre une plus grande équité territoriale (4). Face à la multiplication des découpages administratifs et l’évolution des besoins de la population, le CESER a retenu la notion de « continuité territoriale », qui met l’accent sur la nécessité de coopérations entre divers acteurs publics et de penser les territoires de manière dynamique et différenciée, à travers leur diversité et les flux qui les parcourent, davantage que comme des blocs monolithiques et imperméables, qu’il s’agirait de rééquilibrer.

3.3.1 Les inégalités territoriales en Nouvelle-Aquitaine

L’analyse des cahiers de doléances a permis d’identifier de fortes préoccupations en matière d’inégalités territoriales. La disparition des services et infrastructures suscite le sentiment d’un traitement différencié par rapport aux grands centres urbains, malgré une contribution égale via l’impôt. Or, les responsables politiques sont perçus comme ignorants, voire méprisants, envers les conditions de vie engendrées par cet éloignement. Ces préoccupations mettent l’accent sur l’accès aux services, un enjeu majeur en Nouvelle-Aquitaine (1) et qui dissimule, plus largement, des disparités territoriales, qui ne s’expliquent pas uniquement par le caractère rural et peu dense de certains territoires. L’analyse multifactorielle des caractéristiques territoriales permet de mieux appréhender la singularité de chaque territoire (2).

1. L’accès aux services : un enjeu majeur en Nouvelle-Aquitaine

L’accès aux services peut se mesurer par le temps nécessaire pour accéder à différents types de services. Or, les préoccupations dans les cahiers de doléances témoignent de mobilités subies. Certains territoires se singularisent par un temps d’accès particulièrement long aux infrastructures et services qui relèvent pourtant de nos droits fondamentaux : santé, alimentation, éducation, loisirs, emploi. Il s’agit non seulement d’un enjeu d’accès aux services mais également de lutte contre l’isolement social de certaines populations en situation d’immobilité subie.

Or, la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) de la Région Nouvelle-Aquitaine a montré que « de manière générale, l’accessibilité aux services et aux équipements est globalement moins bonne en Nouvelle-Aquitaine qu’en France hexagonale, que ce soit en termes de niveau d’équipements ou de temps d’accès »³¹⁴. Le temps de trajet moyen pour l’ensemble des habitants prend ici en compte ces deux indicateurs (niveau d’équipements et temps d’accès). Ainsi, « les temps d’accès aux communes équipées sont toujours supérieurs à la moyenne nationale, mais dans des proportions faibles (quelques minutes de différences) ». L’accès aux centres majeurs (offrant la quasi-totalité des services et infrastructures) nécessite en moyenne 30 minutes de trajet.

Toutefois, ces moyennes régionales dissimulent d’importantes différences infrarégionales, rendues notamment visibles par une comparaison au niveau intercommunal. Ainsi, « les intercommunalités les plus éloignées ont des temps d’accès entre 3 et 4 fois plus importants que les intercommunalités les moins éloignées »³¹⁵, comme le montrent la figure 15.

Figure 15 - Cartes régionales des temps d’accès moyen aux différents niveaux de centralité en Nouvelle-Aquitaine en 2017

Source : DATAR Nouvelle-Aquitaine. Olivier BOUBA-OLGA (dir.) (2024), op. cit., p. 127.

Source de données : INRAE-ANCT (INSEE, BPE 2017). Admin-express 2017 (IGN).

Ces cartes permettent de mieux comprendre les problèmes d’accès aux services. En effet, si les intercommunalités du littoral atlantique ont facilement accès aux centres locaux, certains territoires présentent des situations d’enclavement important, tels que le Médoc et le nord-ouest des Landes. À l’inverse, la Charente-Maritime et la Charente présentent des temps élevés d’accès aux centres locaux et intermédiaires, sans pour autant présenter de singularités fortes en matière d’accès aux centres majeurs.

En effet, certains territoires se composent de centres locaux et intermédiaires très dispersés mais relativement proches des centres majeurs. D’autres territoires présentent un important maillage territorial de centres locaux et intermédiaires mais se situent aux extrémités des aires d’attraction des centres structurants et majeurs. En outre, des disparités importantes peuvent exister entre communes d’une même intercommunalité.

L’analyse des aires d’attraction des communes de 50 000 habitants permet de mieux comprendre la singularité du territoire néo-aquitain. Cette analyse distingue les « communes rurales périurbaines », qui se situent à l’intérieur de ces aires d’attraction, des « communes rurales non périurbaines », à l’extérieur de ces aires³¹⁶. Ces deux catégories sont nombreuses en Nouvelle-Aquitaine. La répartition de ces territoires très peu denses dessine des couronnes autour des centres urbains et concerne tout particulièrement certains départements (centre des Pyrénées-Atlantiques, couronne autour de Bordeaux et de Marmande, Creuse, Corrèze, Dordogne, nord des Deux-Sèvres) et les frontières de certains départements (arc de Saint-Jean-d’Angély à Montmorillon). Or, la plupart de ces territoires ont connu une participation particulièrement forte aux cahiers de doléances, comme nous l’avons montré (cf. partie I).

L’extension des déserts médicaux

Au sujet de l’accessibilité aux services de proximité, l’analyse des cahiers de doléances de la Creuse et d’autres territoires ruraux révèle que l’accès aux professionnels de santé constitue un des enjeux les plus cités, tout particulièrement au sujet de l’accès aux médecins généralistes. Ces préoccupations correspondent à un enjeu majeur en Nouvelle-Aquitaine, tel qu’objectivé par les travaux de la DATAR³¹⁷. Les cartes produites par la DATAR permettent d’identifier les zones atteignant le seuil de désertification médicale³¹⁸. De manière générale, la Nouvelle-Aquitaine présente une situation meilleure que la moyenne nationale³¹⁹.

Cependant, cet indicateur met en lumière des inégalités territoriales particulièrement importantes au sein du territoire néo-aquitain. Le littoral atlantique ainsi que les grandes villes et leurs couronnes périurbaines se distinguent par de bonnes situations. Les territoires en désertification médicale se concentrent dans le nord (Deux-Sèvres), l’est (Creuse, Corrèze) et le centre (Charente, Dordogne, Lot-et-Garonne) de la région, ainsi que dans certaines zones des Pyrénées-Atlantiques.

Dans ce cas, la densité de population permet d’expliquer ces disparités : plus les communes sont denses, plus leurs habitants ont un niveau d’accès à des médecins généralistes élevé. Par ailleurs, ces inégalités se sont aggravées entre 2015 et 2021 : la part de la population régionale concernée par le seuil de désertification médicale est passé de 5,7 % en 2015 à 8,2 % en 2021, soit une hausse de 44 %. Cette progression se fait, comme à l’échelle du pays, « en taches d’huile »³²⁰. Certaines zones déjà concernées s’agrandissent, en raison de l’évolution de l’offre de soins (départs de médecins à la retraite, départs de médecins) et/ou de la demande de soins (augmentation de la population locale, augmentation de l’âge moyen).

Figure 16 - Accessibilité potentielle localisée aux médecins généralistes en Nouvelle-Aquitaine en 2021

Source : Olivier Bouba-Olga (dir) (2024). La Nouvelle-Aquitaine en 100 cartes, op. cit., p. 135.

Source de données : DREES, 2021. Admin express 2023 (IGN)

2. Les inégalités territoriales : des ruralités aux caractéristiques multiples

Ces inégalités territoriales alimentent la structuration d’une conscience sociale entre « petits » et « grands », comme nous l’avons vu, chez les catégories moyennes et populaires de certains territoires ruraux. Ces discours témoignent à la fois d’une intériorisation et d’un rejet des stéréotypes véhiculés par le clivage classique entre territoires urbains et ruraux. Toutefois, comme le CESER l’a déjà souligné, il n’existe pas une mais plusieurs ruralités³²¹. Les préoccupations soulevées par les cahiers de doléances doivent donc être entendues au regard de la diversité des espaces ruraux.

Cette diversité est particulièrement visible lorsque l’on analyse leurs caractéristiques sociales (relation inégalités de revenus-niveau de revenu médian, vieillissement de la population, difficultés d’accès aux services et équipements) et économiques (part de l’emploi industriel dans l’emploi local, part du secteur de l’ESS, relation entre taux de chômage et taux de croissance de l’emploi, etc.).

Les processus de littoralisation, notamment liés à l’héliotropisme³²², et les processus de métropolisation permettent d’expliquer une partie de ces différences, tout comme les différences de densité de population. Néanmoins, ces grilles d’analyse ne s’avèrent pas toujours suffisantes et doivent être mises en lien avec les caractéristiques géographiques et historiques de chaque territoire.

Sans nier l’existence de processus structurels, ces constats invitent à une analyse des territoires ruraux pour eux-mêmes et non pas en comparaison aux caractéristiques des espaces urbains, comme le propose la notion d’hyper-ruralité³²³.

Ces caractéristiques sont le résultat de politiques publiques d’aménagement du territoire. Or, ces politiques ont évolué en France depuis la seconde moitié du XXe siècle. L’objectif de continuité territoriale viserait ainsi à s’appuyer sur ces caractéristiques pour apporter une réponse aux défis contemporains adaptée aux besoins locaux.

3. L’illectronisme : un enjeu majeur pour la participation citoyenne et l’accès aux services publics

Parmi les inégalités territoriales, la fracture numérique et l’illectronisme constituent des enjeux majeurs. La fracture numérique fait référence aux inégalités territoriales en matière d’équipement numérique. L’illectronisme caractérise « la situation d’un adulte ne maîtrisant pas suffisamment les usages des outils numériques usuels pour accéder aux informations, les traiter et agir en autonomie dans la vie courante »³²⁴. Or, en Nouvelle-Aquitaine, en 2019,850 000 personnes étaient potentiellement en situation d’illectronisme et 93 % d’entre elles n’avaient pas utilisé internet au cours de l’année³²⁵. Parmi les raisons citées par l’INSEE, figurent le manque de compétences ou d’intérêt et le coût du matériel et de l’abonnement. 14 % des Néo-Aquitaines et Néo-Aquitains ne possédaient pas d’équipement permettant de se connecter à internet en 2019. L’illectronisme concerne tout particulièrement les personnes de 75 ans ou plus, « en particulier les femmes du fait de leur forte surreprésentation dans cette classe d’âge dans la région »³²⁶. L’illectronisme varie également selon le niveau de diplôme et la catégorie socio-professionnelle et est intrinsèquement lié à l’illettrisme.

L’illectronisme est présent dans toute la région et à un niveau comparable à celui des autres régions de France. Néanmoins, l’illectronisme est le plus présent dans les territoires âgés, ruraux, peu denses et aux revenus plus faibles, ainsi que dans les petites et moyennes centralités. La Creuse, la Dordogne et le Lot-et-Garonne sont les départements les plus concernés.

Depuis 2019, le niveau d’équipement numérique a augmenté dans ces territoires. L’enjeu lié à l’illectronisme reste néanmoins crucial. Les dépenses liées aux abonnements mobile et internet figurent parmi les dépenses contraintes citées dans les cahiers de doléances et pèsent inégalement sur le budget des ménages. Cet enjeu est d’autant plus important que les procédures administratives se dématérialisent de manière croissante et que les démarches de participation citoyenne recourent également très fréquemment aux outils numériques.

3.3.2 Décentralisation et déconcentration : repenser le pouvoir d’agir des institutions locales

Garantir la continuité territoriale est aujourd’hui une mission partagée entre les collectivités territoriales, l’État et l’Union européenne (à travers sa politique de cohésion). Cet objectif ne peut donc être dissocié des enjeux d’organisation territoriale des pouvoirs publics. Or, l’évolution récente des politiques de décentralisation conduit à une recentralisation des modes de gouvernance (1). Il apparaît nécessaire de rééquilibrer les rapports entre l’État et les collectivités et entre acteurs locaux, en mettant les citoyennes et les citoyens au cœur de l’action publique locale (2). Le pouvoir d’agir des institutions locales comporte à la fois des enjeux démocratiques, fiscaux, économiques et de services publics. Il constitue une réponse aux divers enjeux présents dans les cahiers de doléances.

1. De la décentralisation à la « réforme territoriale » : une tendance à la recentralisation de l’organisation territoriale de la République

L’évolution conjointe des politiques de déconcentration et de décentralisation (cf. glossaire) ainsi que des politiques de cohésion européennes, depuis le premier acte de décentralisation (1982-1984), témoigne d’un changement de paradigme. Selon les sociologues Renaud EPSTEIN, Thomas FRINAULT et Gilles PINSON, la gestion locale en France se caractérisait par un modèle de la « communauté », selon lequel les collectivités territoriales représentent et défendent les sociétés locales³²⁷. Or, ce modèle serait supplanté par celui de « l’efficience », caractéristique du Royaume-Uni, selon lequel les collectivités territoriales rendent des services de qualité au meilleur coût pour la population.

Ce changement s’incarne dans le langage par le glissement des politiques de décentralisation vers des politiques de « réforme territoriale », à partir du milieu des années 2000. La décentralisation reposait sur des transferts de compétences dans le but de renforcer la proximité de la décision politique (enjeu démocratique) et assurer une gestion moins centralisée et technocratique des politiques territoriales. Il s’agissait d’étendre les libertés et les responsabilités locales, en lien avec les acteurs de la société civile organisée. Depuis les années 2000, ces politiques ont laissé place à la réforme territoriale. Dans un contexte plus général de réforme de l’État, accélérée à la suite de la crise financière de 2008, les objectifs de rationalisation et de réduction des dépenses publiques s’imposent et l’objectif de « rationaliser le millefeuille territorial » s’affirme, alors que les collectivités territoriales sont désignées comme inefficaces et responsables du creusement du déficit public, notamment en raison de l’augmentation des effectifs de fonctionnaires territoriaux.

Ces politiques de rationalisation reposent sur deux piliers : le « redimensionnement drastique des services déconcentrés » de l’État³²⁸ et la réduction de l’autonomie des collectivités territoriales, par une conjugaison de diverses politiques. Il ne s’agit pas ici de dénoncer chaque politique prise séparément mais plutôt de constater les effets de leur mise en œuvre conjointe.

Le redimensionnement des services déconcentrés est auguré par la réforme de l’administration territoriale de l’État (RéATE, 2010), déclinant la révision générale des politiques publiques (RGPP). Le renforcement des services déconcentrés régionaux se traduit par une baisse des effectifs et des prérogatives des services déconcentrés départementaux. En outre, les missions de ces services se recentrent sur le contrôle et le reporting, au détriment des missions de conseil et de dialogue de proximité avec les collectivités. Au niveau des finances publiques, ce recentrage se traduit par une rationalisation de la mission de conseil aux collectivités, séparée des fonctions de contrôle. Enfin, le pilotage des politiques de l’État est davantage assuré par des agences nationales, sous forme d’appels à projets, qui « court-circuite[nt] l’État déconcentré », mettent en concurrence les collectivités « et ne bénéficient qu’à celles qui se conforment à la doctrine nationale »³²⁹.

Concernant les collectivités territoriales, diverses réformes participent à une forme de « recentralisation », à travers la rationalisation des rapports entre l’État et les collectivités et la rationalisation de l’organisation des compétences entre échelons. Renaud EPSTEIN parle de « gouvernement à distance »³³⁰. Les récentes lois de décentralisation renforcent le principe de spécialisation (perte de la clause de compétence générale pour les départements et les Régions) et encouragent les processus de fusion et de regroupement. Ces politiques ont abouti au renforcement des niveaux régional et intercommunal, au détriment des niveaux départemental et communal. Ces réformes créent des interlocuteurs plus clairs pour l’État central : le préfet de région assure les missions de pilotage en coordination avec les Régions et les intercommunalités assurent les missions de mise en œuvre.

Cette forme de « gouvernement à distance » se traduit également par une « recentralisation budgétaire »³³¹. L’autonomie financière des collectivités territoriales et de leurs groupements est remise en cause, tout particulièrement pour les Régions et les Départements. Cette recentralisation repose sur : des évolutions significatives en matière de fiscalité locale, notamment à travers la suppression de la taxe professionnelle et de la taxe d’habitation sur les résidences principales, ou une modification de leurs bases ; un encadrement national de la fixation des taux d’imposition ; une compensation des transferts de compétences figée face à des besoins locaux qui augmentent ; une demande de contribution aux objectifs de redressement des finances publiques disproportionnée par rapport à la contribution de certaines collectivités au déficit public et au rôle moteur des collectivités dans l’investissement public total. En outre, alors que certaines évolutions en matière de fiscalité locale visent à renforcer le pouvoir d’achat des ménages et la compétitivité des entreprises, ces réformes peuvent contraindre les collectivités à augmenter les impôts locaux par manque de ressources. Ainsi, entre 2014 et 2024, la taxe foncière a augmenté d’environ 37 % en moyenne en France, et de plus de 45 % dans une commune sur cinq, avec des conséquences non négligeables sur le revenu des ménages³³². Enfin, le Gouvernement fait de plus en plus peser sur les collectivités locales la mise en œuvre de politiques nationales (recentralisation du revenu de solidarité active [RSA], Zéro-artificialisation nette [ZAN], Zones à faibles émissions [ZFE], etc.).

Ces évolutions ont des effets délétères sur la représentation politique locale. Le faible ancrage local des représentants politiques nationaux nuit à la représentation des enjeux locaux au niveau national et a eu pour conséquence un fort investissement des associations de représentants des collectivités territoriales et un durcissement de leurs relations avec le Gouvernement³³³. Au niveau local, le renforcement des échelons régionaux et intercommunaux a pour effet d’éloigner la prise de décision politique des citoyens et de favoriser la professionnalisation et la technocratisation de l’action publique locale³³⁴, à rebours des objectifs initiaux des politiques de décentralisation. Ces évolutions constituent une des explications de l’importante augmentation de l’abstention aux scrutins régionaux et départementaux. La Nouvelle-Aquitaine est également concernée par cette hausse, mais reste une des régions où la participation aux scrutins régionaux est la plus élevée³³⁵.

En outre, les politiques de fusion et de regroupement engendrent des difficultés d’émergence d’un sentiment d’appartenance territoriale, comme l’a souligné le rapport du CESER « Faire Territoire(s) » (2017)³³⁶. Si ces politiques répondent à des objectifs de compétitivité territoriale et de mutualisation des moyens, elles induisent une multiplication des territoires de l’action publique (collectivités territoriales, intercommunalités, Pôles d’équilibres territoriaux et ruraux [PETR] et Pôles métropolitains, Parcs naturels régionaux [PNR], etc.), qui ne recoupent pas forcément les espaces des problèmes sociaux (bassins de vie, zones d’emploi).

2. Rééquilibrer les rapports entre l’État et les collectivités et entre acteurs locaux

Face à ces évolutions, le CESER souligne l’urgence de rééquilibrer les rapports entre l’État et les collectivités, de renforcer la coopération entre les collectivités et leurs groupements et de mettre les citoyennes et les citoyens au cœur de l’action publique locale.

Il convient de préciser que l’analyse dressée ne vise pas à dénoncer chaque mesure prise séparément. Il s’agit plutôt de montrer leur effet cumulé. Face à l’ampleur du sujet, seuls certains enjeux sont identifiés dans le présent rapport. Ces éléments seront complétés par des travaux ultérieurs, notamment au sujet de l’autonomie financière des Régions.

Le présent rapport se centre sur un enjeu sous-jacent aux cahiers de doléances : la démocratie locale et l’organisation des services publics dans le cadre des regroupements intercommunaux. Comme vu précédemment, la revalorisation de l’échelon communal est particulièrement présente dans les cahiers de doléances, et notamment la revalorisation des fonctions d’élus et élues municipaux des petites communes rurales, ainsi que de leurs équipes. Ces revendications concernent plus ou moins explicitement l’équilibre entre le niveau intercommunal et le niveau communal.

Or, la taille des intercommunalités et autres groupements intercommunaux³³⁷ ne semble pas constituer l’enjeu principal. En effet, le regroupement intercommunal permet de mutualiser les moyens et une gestion plus optimale de certains services. Les communautés de communes constituent les intercommunalités à fiscalité propre les plus fréquentes dans les territoires ruraux peu denses. Selon les communautés de communes, le transfert de compétence des communes vers le niveau intercommunal est variable. Pour autant, ces regroupements peuvent se traduire par un sentiment d’éloignement de la décision politique et de rapports de force défavorables aux communes les plus petites, les moins denses et les plus éloignées des communes centres.

Plusieurs enjeux sont donc identifiés : renforcer la visibilité de l’intérêt général au niveau intercommunal par rapport au niveau communal ; renforcer l’information et la lisibilité de l’action intercommunale et améliorer l’organisation des services publics au niveau local.

Plusieurs préconisations spécifiques sont formulées au sujet de ce dernier objectif. Il s’agit d’élaborer des stratégies territoriales à des échelles pertinentes par rapport aux besoins de la population. Les bassins de vie « constituent le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès aux équipements et services les plus courants »³³⁸. Deux solutions sont donc proposées : ajuster les périmètres administratifs aux périmètres des bassins de vie et renforcer les coopérations entre les autres collectivités et leurs groupements qui composent un même bassin de vie.

Afin d’améliorer l’organisation des services publics au niveau local, la Région et les intercommunalités pourraient soutenir les projets qui recourent aux méthodes de design des services publics et d’innovation sociale. Ces méthodes de conception et de mise en œuvre des services se fondent sur une approche centrée sur les besoins des citoyennes et des citoyens grâce à l’immersion, la co-construction des solutions puis le test de ces solutions par le biais de prototypes³³⁹. Ces méthodes mettent ainsi les citoyens au cœur des projets de services publics.

3.3.3 Au niveau national : le bilan mitigé d’une conciliation entre compétitivité territoriale et cohésion territoriale

Garantir la continuité territoriale nécessite de repenser les politiques d’aménagement du territoire. Au niveau national, l’évolution des politiques d’aménagement du territoire témoigne d’une difficile conciliation entre compétitivité territoriale et cohésion territoriale (1). Le mouvement des Gilets jaunes a conduit à une inflexion des politiques nationales et au renforcement des enjeux de cohésion territoriale (2), bien que l’articulation entre accès et qualité des services de proximité reste un enjeu majeur (3).

1. L’évolution des politiques d’aménagement du territoire

En France, l’évolution des politiques d’aménagement du territoire témoigne d’une difficile conciliation entre compétitivité territoriale et cohésion des territoires³⁴⁰. Des années 1960 aux années 1980, le modèle de « l’État planificateur et redistributeur » prédomine. La politique gaulliste constitue en un pilotage centralisé de la décentralisation industrielle et de la modernisation agricole. Au niveau local, ces politiques sont adaptées et négociées entre les responsables politiques locaux, les services de l’État et les entreprises, qui constituent notamment les « comités d’expansion ». À partir des années 1980, sous l’effet conjoint de la mondialisation, de la construction européenne et des politiques françaises de décentralisation, la notion de « développement local » apparaît. La gestion des territoires s’organise autour des « projets de territoire », déterminés par les élus locaux. Ces projets de territoire sont appuyés par la multiplication des démarches de contractualisation, visant à percevoir des financements nationaux (appels à projet et autres types de financements) et européens³⁴¹.

Les politiques de développement s’appuient sur des logiques concurrentielles visant à renforcer la compétitivité des territoires. Les aides d’État prennent de plus en plus la forme d’appels à projet, tels que les « pôles d’excellence rurale », lancés en 2006, témoignant d’un processus de recentralisation (cf. ci-dessus). Or, face aux effets des processus de métropolisation, de littoralisation et de recomposition des espaces ruraux (étalement urbain, délocalisations et désindustrialisation, baisse de la part de l’emploi agricole, essor du tourisme), ces logiques concurrentielles contribuent parfois à accentuer les disparités territoriales.

Ainsi, à partir de 2014, les politiques d’aménagement s’efforcent de concilier deux conceptions : la compétitivité territoriale et « l’égalité des territoires ». En effet, créé en 2014, le Commissariat Général à l’Égalité des Territoires (CGET) incarne le retour d’une conception davantage marquée par la solidarité territoriale.

Désignées chef de file en matière d’aménagement du territoire par la loi NOTRe (2015), les Régions doivent également articuler ces deux conceptions : le développement économique régional dans une logique de compétition économique européenne et internationale d’une part, la correction des inégalités territoriales d’autre part.

2. La création de l’ANCT et les politiques nationales d’aménagement susceptibles de répondre au mouvement des Gilets jaunes et aux doléances

Annoncée en 2017³⁴² et réalisée en 2020, la création de l’Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) consiste en la fusion du CGET et d’autres établissements publics. La création de cette agence est susceptible de répondre aux inégalités territoriales mises en avant par le mouvement des Gilets jaunes. L’imposition de la notion de « politique du dernier kilomètre » dans le discours des membres du Gouvernement témoigne de l’influence du mouvement sur les cadrages de l’action publique. L’action de l’Agence s’articule ainsi entre un ciblage des territoires en difficultés (territoires ruraux et quartiers prioritaires des politiques de la Ville) et des « instruments compétitifs de l’aménagement du territoire (contrats de plan européanisés, appels d’offres compétitifs, territoires de projets, etc.) »³⁴³. En outre, la création de cette agence répond à une demande de simplification émanant des collectivités territoriales. En fusionnant divers services existants, il s’agit de leur offrir un guichet unique pour l’accès aux d’aides d’État. Les collectivités sont davantage associées au fonctionnement de l’Agence car des représentants des collectivités territoriales et de leurs groupements siègent au conseil d’administration.

Les dispositifs pilotés par l’ANCT témoignent de l’effet durable du mouvement des Gilets jaunes sur les cadrages des politiques publiques. Concernant les ruralités, le Gouvernement adopte en 2019 l’Agenda rural, visant à renforcer l’attractivité des territoires ruraux et améliorer la vie quotidienne des habitants. Divers appels à projet et dispositifs de politique contractuelle sont alors lancés pour renforcer l’accès aux services publics (France Services), revitaliser les bourgs ruraux (Action Cœur de Ville, Petites Villes de Demain, Villages d’Avenir), soutenir la réindustrialisation (Territoires d’Industrie) et réduire la fracture numérique.

Ces divers programmes sont harmonisés au niveau local par les services déconcentrés à travers les Contrats pour la réussite de la transition écologique (CRTE), signés entre l’État et les collectivités à l’échelle des bassins de vie. Le plan de Relance puis le Fonds Vert ont notamment permis de financer ces programmes. Depuis 2023, le Plan France Ruralités prolonge l’Agenda rural et « entend assurer une véritable égalité des chances entre tous les Français, et relever les défis en matière de logement, mobilités, santé et culture »³⁴⁴. Ces politiques encore récentes doivent faire l’objet d’une évaluation afin d’apprécier leurs effets.

3. Le recours aux droits : ne pas dissocier accès et qualité des services aux publics

Deux précisions doivent être apportées au sujet de la raréfaction des services dans les espaces peu denses. D’abord, comme vu précédemment, elle ne concerne pas seulement les services publics mais plus largement la baisse du niveau de services de proximité, publics et privés (commerces, agences bancaires, etc.), et d’infrastructures locales. L’expression de « services aux publics » permet de restituer ce phénomène plus large.

Ensuite, en matière de services publics, il convient de ne pas dissocier accès et qualité des services publics. L’accès aux services publics n’est pas qu’une question d’inégale répartition territoriale des services. En effet, la création de services de proximité n’implique pas forcément que ces services présentent une qualité égale à celle des services des territoires les plus denses. L’accès aux services dépend donc également des capacités d’accueil des établissements et des horaires d’ouverture, de la durée et de la complexité des procédures, du caractère dématérialisé ou « physique » des démarches et, dans certains cas, du coût des services pour les citoyens.

Dans un rapport récent consacré à la pauvreté en Nouvelle-Aquitaine, le CESER Nouvelle-Aquitaine a mis en avant quatre facteurs du non-recours aux droits : l’organisation administrative, le design de la prestation, les freins individuels (méconnaissance des droits et démarches, sentiments de stigmatisation) et le contexte sociétal (stigmatisation, discrimination, accès à internet, etc.)³⁴⁵. Ce rapport mettait en évidence des niveaux particulièrement élevés de non-recours en Nouvelle-Aquitaine et préconisait de maintenir et de développer un accueil de proximité basé sur la relation humaine. Le non-recours aux droits s’explique également par la situation préoccupante de nombreuses administrations et opérateurs de l’État qui connaissent des baisses d’effectifs. Si une partie d’entre elles est justifiée par la dématérialisation, ces réductions entrainent néanmoins une dégradation de la qualité du service.

Pour lutter contre le non-recours aux droits, les espaces France Services, pilotés par l’ANCT, ont vocation à permettre une aide de proximité concernant différents types de procédures administratives, à une durée de trajet de vingt minutes pour chaque citoyen. Ces espaces peuvent être fixes ou itinérants, tels que les bus France Services. Ce dispositif s’appuie sur les maisons de services au public créées par la loi NOTRe (2015). Au niveau local, ces structures sont portées en majorité par les collectivités territoriales (67 %), les points de contact de La Poste (15 %) et les associations (13 %)³⁴⁶. En outre, depuis 2018, la taille du réseau a plus que doublé et regroupe, en 2025, 2 865 structures.

Un rapport d’évaluation de la Cour des comptes portant sur les années 2020 à 2023 témoigne d’un bilan relativement positif de cette mise en œuvre³⁴⁷. Les espaces sont situés pour 63 % en milieu rural et 18 % dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville (QPPV). Les critères de labellisation sont plus exigeants que pour les maisons de services au public (MSAP) (30 critères au lieu de 9). La qualité du service est également appréciée au regard du taux de réalisation des démarches sans « redirection » vers un opérateur du réseau France services. Ce taux a augmenté entre 2021 et 2022, pour atteindre 90 %, puis est redescendu à 80 % en 2023. Selon la Cour, la qualité de l’accompagnement contribue à réduire le non-recours aux droits. Sur le terrain, le CESER constate également plusieurs effets positifs : ces espaces permettent de rétablir une relation humaine aux citoyens, en réponse aux enjeux liés à l’illectronisme et à la fracture numérique, et permettent une accélération du traitement des procédures simples (carte d’identité, passeport, permis de conduire).

Néanmoins, le CESER note, d’après les retours de terrain, une difficulté à prendre en charge des procédures plus complexes. La Cour des comptes a souligné le manque de feuille de route pour les années à venir et identifie plusieurs enjeux. D’abord, la fréquentation de ces espaces est très hétérogène et des efforts de communication semblent nécessaires car seulement 46 % des personnes interrogées connaissaient l’existence de ces espaces. Ensuite, la pérennisation du réseau semble fragile car ces espaces sont portés par des structures (collectivités territoriales et associations) qui connaissent des difficultés financières. La Cour des comptes préconise ainsi une évolution de la répartition du financement, ciblant les espaces dont la fréquentation dépasse les capacités d’accueil. En outre, plusieurs enjeux portent sur les animateurs France services : un manque d’attractivité salariale, un manque de formation et un manque de perspectives professionnelles. En effet, les missions de ces animateurs sont particulièrement complexes : elles portent sur neuf domaines très variés.

3.3.4 Des leviers pour garantir la continuité territoriale en Nouvelle-Aquitaine

Chef de file en matière d’aménagement du territoire et de mobilités, la Région dispose également de levier pour garantir la continuité territoriale sur le territoire néo-aquitain, en coopération avec les territoires voisins, afin de répondre aux revendications exprimées dans les cahiers de doléances en matière d’inégalités territoriales. Il s’agit de répondre au sentiment d’une partie de la population régionale d’être les « oubliés » de l’action publique, selon les mots d’une doléance de la Creuse (cf. partie I).

1. S’appuyer sur une approche cohérente et stratégique des différents outils régionaux d’aménagement du territoire

Pour ce faire, la Région doit concilier plusieurs outils, correspondant à des temporalités d’action différentes, pour garantir la continuité territoriale au sein du territoire régional. Le cadre du présent rapport ne permet pas d’aborder finement chacun des outils. Il s’agit toutefois de montrer en quoi ils constituent des leviers pour répondre aux préoccupations soulevées par les cahiers de doléances et de rappeler les positions du CESER déjà formulées à cet égard.

Le SRADDET

Depuis la loi NOTRe (2015), la Région est tenue d’élaborer le SRADDET, document de planification transversal qui regroupe plusieurs schémas régionaux. Pensé comme le volet territorial d’autres schémas régionaux toujours en vigueur, ce schéma comporte obligatoirement des dispositions en matière d’équilibre et d’égalité des territoires et de désenclavement des territoires ruraux³⁴⁸. En Nouvelle-Aquitaine, le SRADDET a été adopté en 2019, alors que les cahiers de doléances avaient été rédigés au début de l’année et que le mouvement des Gilets jaunes commençait à s’essouffler. Le texte a fait l’objet d’une procédure de révision de 2021 à 2024 à l’issue des évolutions législatives et réglementaires notamment en matière de gestion économe de l’espace et de lutte contre l’artificialisation des sols.

Ce document est donc susceptible de répondre aux préoccupations formulées dans les cahiers de doléances. L’état des lieux qui y est dressé s’inscrit dans l’approche du présent rapport. Les situations d’enclavement de certains territoires néo-aquitains sont évoquées³⁴⁹. Néanmoins, les grands axes du diagnostic présentent positivement une réalité bien plus contrastée. Ce diagnostic mériterait d’être actualisé au regard des cartes produites récemment par la DATAR. Le CESER salue toutefois la formulation de défis qui visent à « assurer le passage d’une logique de concurrence territoriale à une logique d’intérêts communs »³⁵⁰ et à cibler l’action sur certains territoires les plus vulnérables.

En effet, les quatre priorités du schéma sont susceptibles de répondre aux préoccupations soulevées par les cahiers de doléances, tout comme les objectifs relatifs à la réindustrialisation des espaces ruraux et à la solidarité territoriale³⁵¹. En matière d’espaces ruraux, le document atteste de la prise en compte de leur pluralité, comme en témoigne le recours à la notion « d’hyper-ruralité », et la nécessité d’accompagner un « développement polycentrique »³⁵². Enfin, la structure et le contenu du document ont été améliorés en 2024, en suivant notamment certaines préconisations du CESER.

Néanmoins, les grandes priorités doivent se traduire dans les diverses politiques sectorielles adoptées. Par exemple, les objectifs en matière de gestion du foncier mériteraient d’être renforcés afin « d’impulser un véritable rééquilibrage territorial », comme l’a déjà préconisé le CESER³⁵³. En outre, les politiques sectorielles et les dispositifs doivent faire l’objet d’un suivi rigoureux et d’une évaluation, afin d’apprécier leurs effets en matière de résorption des inégalités territoriales.

Enfin, il serait souhaitable que les collectivités territoriales mettent en cohérence leurs schémas de cohérence territoriale (SCoT) et leurs Plans locaux d’urbanisme communal ou intercommunal (PLU[i]) avec le SRADDET et respectent ainsi les lignes directrices de ce schéma régional.

Les contrats de territoires : une politique sur-mesure à pérenniser et coconstruire

La Région peut contractualiser avec les territoires afin de garantir une approche transversale, ascendante et territorialisée de ces aides, fondée sur les stratégies des territoires. Cette politique a été lancée en 2018. En fin d’année, le mouvement des Gilets jaunes débutait. Or, les contrats de territoires constituent un levier important pour répondre aux préoccupations soulevées dans les cahiers de doléances. Ces dernières évoquent en effet des phénomènes généraux de raréfaction des services de proximité. Seule une approche transversale, coconstruite, ascendante et territorialisée peut répondre à ces préoccupations.

La période de contractualisation 2023-2025 s’est appuyée sur une co-construction avec les 4 500 maires de Nouvelle-Aquitaine et s’est efforcée de garantir une pérennité avec la période de contractualisation précédente et une cohérence avec la feuille de route régionale Néo Terra³⁵⁴. Elle s’est traduite par un objectif de renforcement du soutien aux ruralités (minimum de 20 % des soutiens financiers aux volets « ruraux » des contrats et pérennité du soutien en ingénierie assuré par le Cluster Ruralités). La mise en œuvre des contrats repose sur un binôme entre un chargé de mission territorial et un conseiller régional, désigné en tant « qu’élu de territoire » et représentant du président de la Région sur un territoire donné. Cette présence des élus et des services sur les territoires est susceptible de répondre à la volonté de proximité exprimée dans les cahiers, à condition que ces acteurs soient bien identifiés par les citoyens et les citoyennes au niveau local.

Enfin, ces contrats s’appuient sur une analyse des vulnérabilités de chaque territoire, mesurées à travers le niveau de revenu disponible médian. Les contrats néo-aquitains de développement de l’emploi sur le territoire (CADET) ciblent les territoires les plus « fragiles ou vulnérables car écartés des réseaux de transport ou ayant subi un sinistre économique ». Il s’agit de renforcer l’aide aux entreprises et aux salariés en reconversion ou en perte d’emploi. Un chef de projet s’installe sur le territoire et assure des missions d’animation d’un réseau de partenaires institutionnels locaux et de mobilisation au plus près des aides et subventions régionales, sur la base d’une feuille de route élaborée localement.

Alors que la nouvelle période de contractualisation doit être lancée en 2026, le CESER formule plusieurs propositions pour améliorer cette politique contractuelle, en s’appuyant sur des propositions déjà formulées en 2022³⁵⁵. Il s’inquiète notamment des effets de la recentralisation budgétaire exercée par l’État et, par conséquent, du resserrement des marges de manœuvre régionales.

Les appels à projets : un outil à utiliser avec précaution sur des enjeux définis comme prioritaires

Les outils de la Région s’organisent ainsi de la manière suivante : le SRADDET définit les orientations ; des dispositifs, et notamment des appels à projet, sont créés pour mettre en œuvre ces orientations ; les contrats de territoires permettent d’harmoniser ces différents dispositifs au niveau local, en lien avec les responsables locaux et, dans la mesure du possible, avec les citoyennes et les citoyens en s’appuyant sur la stratégie territoriale élaborée.

Plusieurs dispositifs régionaux sont susceptibles de répondre aux enjeux d’inégalités territoriales, notamment ceux évoqués le plus fréquemment dans les cahiers, tels que le dispositif d’aide à la revitalisation des centres-bourgs et centres-villes, le dispositif Usine du Futur, penser la réindustrialisation selon « un modèle de production industrielle durable dans les territoires ruraux »³⁵⁶ ou encore les dispositifs relatifs à l’accès à la santé, détaillés dans la feuille de route Santé 2023-2028 du Conseil régional (appel à manifestation d’intérêt [AMI] Faciliter l’accès aux soins ; AMI Préva’NA axé sur le sport ; etc.). Le présent rapport ne peut présenter une analyse détaillée de tous ces dispositifs.

Il s’agit plutôt ici de rappeler les enjeux relatifs à de tels dispositifs. En fonction de leurs modalités, les appels à projets et AMI ont pour avantage d’accompagner les projets sur divers aspects :

le soutien financier, le soutien en ingénierie, la mise en réseau des porteurs de projet (favorisant le partage d’expérience) et la valorisation (favorisant la diffusion de projets qui ont fait leur preuve). Cependant, plusieurs enjeux sont ici rappelés.

2. Améliorer l’accès : renforcer l’offre de solutions de mobilité et rapprocher les services

L’accès aux services aux publics est un enjeu très présent dans les cahiers de doléances, tout particulièrement au sujet des mobilités et de la santé. Comme vu précédemment, cette thématique dissimule divers enjeux et donc, diverses solutions. La création de services de proximité, l’amélioration de l’offre de mobilité et la dématérialisation constituent trois axes cruciaux, à condition qu’ils s’accompagnent d’une attention particulière à la qualité des services créés (complexité et durée des procédures, déterminants du non-recours, etc.).

En matière de mobilités, le mouvement des Gilets jaunes a mis la thématique des transports quotidiens au cœur du débat public (cf. partie I). Pour répondre à ces préoccupations, la loi d’orientation des mobilités (LOM), adoptée en décembre 2019, fixe l’objectif de « transformer en profondeur la politique des mobilités, avec un objectif simple : des transports du quotidien à la fois plus faciles, moins coûteux et plus propres ». Au vu de ces évolutions, le CESER a consacré un rapport à cette thématique. Ce rapport sera publié en 2026.

Dans le cadre du présent rapport, seuls certains enjeux sont ainsi mis en avant. D’abord, les mobilités constituent à la fois un enjeu de désenclavement de certains territoires, d’accès aux services de proximité, une source de dépenses contraintes et un des secteurs les plus émetteurs de gaz à effets de serre et de pollution. Les enjeux sociaux et environnementaux seront développés dans la dernière sous-partie de ce rapport.

En matière d’inégalités territoriales, la notion de « continuité territoriale » est particulièrement éclairante. En effet, les trains et bus régionaux doivent permettre de lutter contre l’enclavement de certains territoires, en coordination avec les acteurs nationaux et les acteurs locaux. Plusieurs enjeux sont ici rappelés. En tant qu’autorité organisatrice de la mobilité régionale (AOMR), la Région est cheffe de file de la mobilité et de l’intermodalité. L’objectif est donc de garantir une cohérence entre grandes infrastructures, offre de transports d’intérêt régional et offre de transports locale. Ces enjeux restent prégnants dans certains territoires peu denses, notamment les Landes ou les zones de montagne.

La situation d’enclavement de la Creuse, la Haute-Vienne et la Corrèze est notamment identifiée dans l’état des lieux du SRADDET. Certaines orientations nationales ont accentué cet enclavement, tel que le développement des trajets ferroviaires Bordeaux-Lyon, passant par Paris, et non pas par le Massif central, et la fermeture de lignes de desserte fine du territoire, comme Limoges-Angoulême ou fin 2025, Guéret-Felletin. En outre, les trajets vers des pôles structurants en matière de santé dépassent les frontières régionales. En effet, les habitants de l’est de la Creuse et de la Corrèze s’orientent davantage vers Clermont-Ferrand.

Ces flux montrent que la coopération inter-régionale est essentielle en matière de mobilités et plus largement en matière de développement local de ces territoires. La Région dispose de leviers dans la mesure où la Région siège dans les Comités de massif (Massif central et Pyrénées), instances de coopération qui permettent de définir des objectifs inter-régionaux auxquels sont alloués des financements spécifiques³⁵⁷. Ces espaces pourraient être davantage investis par les élues et élus régionaux. Plus largement, ces exemples montrent que les politiques de mobilité présentent un enjeu crucial de coopération entre acteurs. Le projet de Réseau express régional (RER) a montré que ces coopérations sont possibles, comme l’ont noté les élus auditionnés par le CESER³⁵⁸. Toutefois, la mésentente historique entre collectivités peut parfois freiner l’amélioration de l’offre de transports.

Par ailleurs, le CESER rappelle la responsabilité de l’État dans ces politiques d’aménagement structurelles, notamment ferroviaires. Or, en resserrant les budgets régionaux (cf. ci-dessus), l’État contraint les Régions à se recentrer sur leurs compétences obligatoires et à réduire les engagements régionaux sur la régénération du réseau ferré. Les orientations nationales font donc peser des risques de dégradations, voire de fermetures, de certaines lignes ferroviaires, tout particulièrement pour les territoires les moins denses, à rebours des préoccupations soulevées par les cahiers de doléances.

Pour autant, depuis la loi LOM, il appartient aux communautés de communes qui ont pris la compétence « autorité organisatrice de la mobilité » (AOM) ou, par défaut, à la Région en tant qu’AOM locale par substitution de permettre un maillage fin grâce à divers services de mobilité locale, comme le développera le rapport du CESER consacré à la mobilité en zones peu denses.

Enfin, lutter contre le désenclavement constitue un enjeu pour l’unité régionale et l’habitabilité des territoires. En effet, l’enclavement a des effets sur les représentations et le sentiment d’appartenance locale. Il accentue la distance vécue et perçue dans l’espace et le temps avec le reste de la Région, comme le montrent les doléances. La vaste superficie du territoire régional et son hétérogénéité économique, sociale, historique et politique remettent en cause la capacité à « Faire Territoire(s) ». La mobilité est donc un levier primordial pour réduire l’écart entre « grands » et « petits », pour renouveler les récits au cœur du contrat social et le sentiment de solidarité territoriale au sein du territoire néo-aquitain.

Par ailleurs, pour améliorer l’accès aux services, il semble tout aussi important de soutenir la création de services de proximité, lorsque cela est pertinent et possible. La notion de « dé-mobilité » fait référence à ces enjeux. Concernant les déplacements domicile-travail, des alternatives émergent autour du télétravail et de la création de « tiers lieux », soutenus par la Région. Concernant l’accès aux soins, la Région dispose de leviers par la création d’établissements de formations sanitaires et sociales de proximité et le soutien aux établissements de santé de proximité, tels que les maisons pluriprofessionnelles de santé. Néanmoins, la qualité de certains services se trouvent renforcée lorsqu’ils sont mutualisés à une échelle plus grande, en un seul lieu. Dans ce cas, il convient de porter une attention particulière à l’offre de mobilités vers ces lieux. La réflexion doit donc s’établir au cas par cas, en fonction des besoins locaux.