Introduction

En septembre 2024, le Premier ministre Michel BARNIER affirmait vouloir rouvrir les « cahiers de doléances » et en analyser plus finement le contenu. Alors que, depuis le mois de juin, la France connaissait une importante crise politique à la suite de la dissolution de l’Assemblée nationale par le Président de la République, l’analyse des cahiers devait permettre d’élaborer un plan de réformes sur cinq ans. Cette déclaration a remis au cœur du débat public les cahiers de doléances rédigés entre la fin de l’année 2018 et le début de l’année 2019, dans le cadre du mouvement des Gilets jaunes puis du Grand débat national.

Aucune suite n’a clairement été donnée à cette déclaration, bien que réitérée par le Premier ministre François BAYROU en janvier 2025. Or, si les cahiers ont disparu du débat public au niveau national, de nombreuses initiatives, portées par des chercheuses et des chercheurs, des citoyennes et des citoyens et des collectivités territoriales, se sont attelées à analyser le contenu des cahiers de doléances, dès 2019. Le présent rapport s’inscrit dans la continuité de ces initiatives. En effet, Alain ROUSSET, Président de la Région Nouvelle-Aquitaine, a saisi le Conseil économique, social et environnemental régional (CESER) de la Nouvelle-Aquitaine le 18 mars 2024, au sujet de l’analyse des cahiers de doléances en Nouvelle-Aquitaine. Cette saisine s’inscrit en réponse à la « mobilisation historique des Gilets jaunes » et aux récents mouvements agricoles. Face à un manque d’écoute et de considération des responsables politiques, ces mobilisations témoigneraient d’un contexte de défiance croissante envers l’action publique, devenue trop complexe et illisible, et plus largement, d’une perte de sens. À travers l’analyse des cahiers de doléances, l’objectif est donc de mieux comprendre le vécu et les attentes des Néo-Aquitains et des Néo-Aquitaines et de nourrir ainsi les réflexions de la Région sur les réponses à apporter aux défis contemporains.

Le présent rapport entend répondre à cette saisine. Ce rapport se fonde sur un travail de lecture et d’analyse des cahiers de doléances ainsi que sur plusieurs auditions d’universitaires, d’experts, de membres de la société civile et de responsables politiques locaux. L’analyse mobilise diverses enquêtes scientifiques conduites sur l’ensemble des cahiers de doléances au niveau national ou à l’échelle locale, sur les cahiers d’un département ou d’une commune. Certains de ces travaux sont toujours en cours et permettront d’affiner les premiers résultats présentés dans ce rapport. À cet égard, la Nouvelle-Aquitaine est une des régions les plus étudiées, notamment dans le cadre du projet de recherche « Doléances », cofinancé par la Région Nouvelle-Aquitaine, plusieurs Conseils départementaux et des établissements universitaires². Le Département de la Gironde finance notamment la thèse de Samuel NOGUERA sur les cahiers de la Gironde, le Département des Landes finance une étude sur les cahiers des Landes. La méthode retenue pour le présent rapport et ses limites sont détaillées ci-dessous (cf. encadré 2).

À travers ce rapport, le CESER s’efforce de restituer, le plus fidèlement possible, la parole citoyenne exprimée dans les cahiers de doléances. Or, ces derniers constituent un matériau particulièrement riche, dense et divers, et requièrent une analyse nuancée et contextualisée. Le mouvement des Gilets jaunes constitue le contexte d’émergence puis le contexte de rédaction des cahiers de doléances. Pour autant, le mouvement des Gilets jaunes et les cahiers de doléances représentent deux objets d’analyse distincts. Le présent rapport est donc centré sur l’analyse des cahiers de doléances.

Ces derniers sont nés sur les ronds-points lors du mouvement des Gilets jaunes, afin de formaliser des revendications communes. Il s’agissait donc d’une initiative citoyenne d’expression libre. Surpris par l’ampleur du mouvement, certains maires de communes rurales ont choisi d’ouvrir des cahiers de doléances dans les mairies, à partir de décembre 2018, à l’initiative de l’Association des maires ruraux de France (AMRF). L’Association des maires d’Île-de-France (AMIF), certains maires de grandes villes et certains syndicats s’en sont inspirés et ont également ouvert des cahiers. Ces initiatives institutionnelles visaient à ouvrir des espaces d’expression libre afin de mieux comprendre les revendications du mouvement. Certains responsables politiques locaux se sont engagés à transmettre ces documents aux préfets et préfètes et aux responsables politiques nationaux. En décembre 2018, alors que le mouvement prend une dimension insurrectionnelle, le Gouvernement annonce des mesures afin de répondre à certaines revendications.

En janvier 2019, tandis que les forces de l’ordre détruisent les installations sur les ronds-points et qu’un projet de loi dite « anticasseurs » est présenté au Parlement, le président de la République, Emmanuel MACRON, annonce l’ouverture du Grand Débat National (GDN), dans une lettre adressée aux Françaises et aux Français. S’il n’y a « aucune question interdite », le débat est pourtant restreint à quatre thèmes : « Fiscalité et dépenses publiques », « Organisation de l’État et des services publics », « Démocratie et citoyenneté » et « Transition écologique ». Ainsi, alors que les cahiers de doléances incarnaient une initiative citoyenne adressée aux responsables politiques nationaux, fondée sur une expression libre tant sur le fond que sur la forme, la démarche est récupérée et transformée en dispositif vertical, encadré (thèmes préétablis, questions fermées et ouvertes sur la plateforme) et centralisé (du niveau national vers les territoires). En outre, le Grand débat national est organisé dans l’urgence, en réponse au mouvement des Gilets jaunes. Son organisation repose sur de nombreux outils de démocratie participative (conférences, réunions publiques locales, plateforme de consultation en ligne), dont les cahiers de doléances.

Manifestement, la méthode de traitement des données recueillies n’a pas été anticipée. Conformément aux préconisations de la Commission nationale du débat public, un appel à projet à destination du monde académique a été lancé pour analyser les cahiers de doléances et les autres outils déployés. Cet appel à projet a finalement été annulé. La mission a été confiée à un consortium de cabinets de conseil privés³. Conduite dans des temps très restreints, cette analyse a été critiquée en raison du manque de rigueur et de transparence de la méthode retenue⁴⁵. En outre, prévue le soir de l’incendie de la cathédrale Notre-Dame de Paris, la restitution des résultats par le président de la République a été annulée. Par la suite, quelques propositions ont été rendues publiques lors d’une conférence de presse, sans être associées à une réponse politique substantielle. Cette absence de réponse témoigne d’une tendance générale des responsables politiques à envisager les dispositifs de participation citoyenne comme « une concession symbolique faite aux citoyens sans jamais que ceux-ci puissent envisager avoir la moindre influence sur la décision ». Une telle approche est fortement préjudiciable : alors que les dispositifs de participation citoyenne peuvent constituer de véritables leviers de démocratisation, ils nourrissent paradoxalement la défiance envers les institutions démocratiques, en raison de l’usage qui peut en être fait par les responsables politiques. Le Grand débat est une illustration caricaturale de cette tendance générale.

Face à ces carences, des collectifs de chercheurs et chercheuses et des collectifs citoyens, parfois soutenus par des collectivités territoriales, ont cherché à analyser et restituer cette parole citoyenne. À travers ce rapport, le CESER contribue à ces initiatives. Quelques précautions d’analyse doivent être rappelées (cf. encadré 1). En premier lieu, seule une partie de la population s’est exprimée. Les cahiers de doléances de Nouvelle-Aquitaine ne constituent pas l’expression du « peuple » ou des « Néo-Aquitains et Néo-Aquitaines » mais bien d’une partie de la population qui s’est rendue sur les ronds-points ou dans les mairies pour partager un témoignage, une analyse et des revendications. En France, environ 225 000 contributions ont été identifiées⁶, alors que la population française était d’environ 67 millions d’habitants en 2018⁷. En Nouvelle-Aquitaine, plus de 28 000 contributions ont été identifiées, sur une population totale de 6,01 millions d’habitants en 2018⁸. La représentativité de la population qui s’est exprimée ne peut être mesurée en raison d’un manque d’information sur de nombreuses variables (genre, niveau de revenu, catégorie socio-professionnelle). S’il ne s’agit pas de l’expression du « peuple », ce corpus riche et complexe présente néanmoins un grand intérêt. Le nombre de contributions est largement supérieur aux échantillons des sondages sur lesquels se fondent souvent les discours politiques et médiatiques. En outre, les cahiers ont offert un espace d’expression libre et singulier par rapport à ces sondages et par rapport aux dispositifs de participation citoyenne plus classiques, comme nous le verrons.

Néanmoins, il ne s’agit pas d’un espace de débat et de réflexion permettant de produire une position commune, nourrie par un processus de formation et de dialogue avec les responsables politiques, et donnant lieu à la formulation d’engagements clairs et justifiés. Pour autant, la diversité des formes et des styles des contributions témoigne de la volonté d’un dialogue, comme le montre le présent rapport.

Comment les citoyennes et les citoyens se sont-ils approprié cet espace d’expression singulier ? Qui a contribué aux cahiers de doléances ? Quels territoires ont le plus contribué et pourquoi ? Quels sont les liens entre le mouvement des Gilets jaunes et les cahiers de doléances ? Quelles préoccupations et quelles revendications ont été exprimées dans ces cahiers ? Comment comprendre la diversité des thématiques abordées ? Qu’entendent-ils et elles par le souhait de « vivre dignement » ? Comment y répondre ?

Le présent rapport montre que répondre aux doléances implique de refonder notre contrat social. Plus qu’une demande de « pouvoir d’achat », s’exprime une demande de « pouvoir de vivre », c’est-à-dire la capacité à répondre à ses besoins essentiels (se nourrir, se loger, se chauffer, se déplacer, s’éduquer, se soigner), grâce aux revenus de son travail ou à la solidarité nationale. Si la demande d’association des citoyens à la décision politique est présente, s’exprime plus précisément une demande de « pouvoir d’agir », c’est-à-dire une demande de transformation de notre système représentatif, sans pour autant l’abandonner.

Les doléances exigent une réponse globale, qui dépasse largement le cadre du présent rapport. L’analyse se heurte à une question d’échelle. Refonder le contrat social est un défi collectif qui ne s’arrête pas aux frontières de la Nouvelle-Aquitaine. Les revendications dans les cahiers de doléances s’adressent en grande majorité au président de la République ou aux responsables politiques nationaux (Gouvernement, parlementaires), en cohérence avec la cible principale du mouvement des Gilets jaunes, puis en raison des conditions de l’exercice du Grand débat. Les doléances s’inscrivent donc dans un débat d’envergure nationale et concernent majoritairement les grandes orientations nationales et les compétences de l’État. Toutefois, certains enjeux locaux sont mentionnés et la Région dispose de leviers pour répondre aux préoccupations et propositions soulevées.

Ce rapport ouvre une réflexion de fond : comment développer le « pouvoir d’agir » et le « pouvoir de vivre » des citoyennes et des citoyens dans le cadre d’un nouveau « contrat social » coconstruit, et garantissant l’équité territoriale en Nouvelle-Aquitaine ? Face à l’ampleur et à la diversité des thématiques sous-jacentes, ce rapport ne fait qu’ouvrir un large champ de réflexion. Certaines thématiques sont déjà connues et ont fait l’objet de travaux du CESER. Le présent rapport s’appuie sur les connaissances accumulées et sur les dispositifs de politiques publiques existants. À la lumière des cahiers de doléances, il identifie des enjeux majeurs et encourage à des changements tant dans les discours et les cadrages de l’action publique que dans les objectifs stratégiques et les solutions concrètes à mettre en œuvre.

Après avoir rappelé le contexte d’émergence des cahiers de doléances, ce rapport détaille leurs grandes caractéristiques : le profil des contributeurs et contributrices, les territoires qui ont le plus contribué, le style et la forme des contributions et les interlocuteurs visés (Partie 1). Il s’agit ensuite d’identifier les grandes thématiques récurrentes dans les doléances. Les dimensions sociales et politiques de la citoyenneté sont ainsi abordées et structurent les axes de réflexion permettant de renforcer le pouvoir de vivre et le pouvoir d’agir (Partie 2). Fondée sur ce travail analytique, la dernière partie identifie en priorité les leviers régionaux susceptibles de répondre à ces préoccupations, en matière de démocratie, d’inégalités sociales et territoriales et d’écologie juste et solidaire. Elle montre néanmoins en quoi cette réponse ne peut être que collective. Les responsables politiques nationaux disposent des leviers les plus importants mais l’ensemble des pouvoirs publics et des acteurs de la société civile est également concerné (Partie 3).