3. Financements externes et contractualisation

Le développement des financements externes, entendus comme l’ensemble des ressources mobilisées en dehors des recettes propres de la collectivité, telles que les fonds européens, les crédits de l’État dans le cadre du CPER ou encore les dispositifs de cofinancement avec d’autres collectivités a des effets directs sur les conditions d’exercice de l’autonomie régionale.

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Part estimée des financements externes dans les dépenses d’intervention des conseils régionaux de la France métropolitaine hors IDF (2022-2024)

3.1 Logique générale des cofinancements

L’intervention financière de la Région s’inscrit dans un environnement institutionnel et partenarial particulièrement dense, au sein duquel les mécanismes de cofinancement occupent une place croissante. À côté des ressources propres et du recours à l’emprunt, une part significative des politiques publiques régionales repose désormais sur des financements croisés associant l’État, les autres collectivités territoriales et, dans certains cas, l’Union européenne.

Cette logique répond en premier lieu à une contrainte structurelle relevant de l’écart entre le niveau des ressources mobilisables par la collectivité et l’ampleur des besoins d’investissement, notamment dans les domaines des mobilités, de la transition écologique et de l’aménagement du territoire. Le recours aux cofinancements permet ainsi de démultiplier les capacités d’intervention de la Région en répartissant la charge financière entre plusieurs acteurs publics. Dans les faits, une part importante des opérations d’investissement s’inscrit dans des montages associant plusieurs financeurs, la contribution régionale jouant un rôle d’entraînement.

Toutefois, cette logique ne se réduit pas à un simple effet de levier financier. Elle traduit une transformation plus profonde des modalités de l’action publique territoriale, désormais largement structurée autour de dispositifs partenariaux cofinancés. La décision publique y apparaît de moins en moins unilatérale et résulte davantage de processus de coordination et de négociation entre institutions.

En contrepartie, ces mécanismes s’accompagnent de contraintes significatives. La mobilisation de financements externes impose le respect de priorités, de calendriers et de règles d’intervention qui limitent l’autonomie de la collectivité. Elle peut également engendrer des situations de dépendance institutionnelle, certains projets ne pouvant être engagés qu’à la condition de la participation effective de l’ensemble des partenaires. Les cofinancements apparaissent ainsi comme un instrument ambivalent : s’ils permettent d’accroître les capacités d’intervention, ils tendent également à encadrer les choix budgétaires et à complexifier la conduite des politiques publiques.

3.2 CPER : structuration de l’investissement

Les Contrats de plan État-Région constituent le principal cadre de contractualisation entre l’État et la Région et jouent un rôle déterminant dans la structuration de l’investissement public. Conclus pour des périodes pluriannuelles, ils organisent la programmation et le financement de projets considérés comme prioritaires à l’échelle nationale et régionale.

CPER hors volet Mobilités⁹

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Volet Mobilités du CPER

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Le CPER 2021-2027 de la Nouvelle-Aquitaine représente à cet égard un volume financier particulièrement significatif, de l’ordre de plusieurs milliards d’euros tous financeurs confondus. À titre indicatif, les crédits mobilisés dans ce cadre combinent des financements de l’État (plus de 2,4 milliards d’euros en incluant les crédits contractualisés, valorisés et de relance) et de la Région (près de 2,5 milliards d’euros selon les mêmes modalités), auxquels s’ajoutent les contributions des autres partenaires publics.

Les investissements se concentrent sur des secteurs stratégiques tels que les infrastructures de transport, l’enseignement supérieur et la recherche, la transition écologique ou encore le développement numérique. Dans un territoire caractérisé par son étendue et la dispersion de sa population, ces investissements revêtent une importance particulière pour assurer la cohésion territoriale et maintenir l’accessibilité des services publics.

À cet égard, le volet mobilités illustre particulièrement le poids et les enjeux du CPER : il représente à lui seul plus de 2 milliards d’euros sur la période récente, avec une prédominance très nette des investissements ferroviaires (plus de 70 % du total), traduisant un choix stratégique fort en faveur de la décarbonation des transports et de la modernisation du réseau. Toutefois, ces montants importants ne suffisent pas nécessairement à répondre aux besoins identifiés, notamment en raison du sous-investissement historique dans certaines infrastructures et des besoins de rattrapage particulièrement élevés, en particulier dans le domaine ferroviaire.

Ce dispositif présente plusieurs avantages majeurs. Il offre une visibilité pluriannuelle sur les financements, sécurise la réalisation d’opérations d’envergure et permet de coordonner l’action des différents niveaux de collectivités. Il contribue également à inscrire les politiques publiques dans une logique de programmation à moyen terme, en cohérence avec les grandes orientations nationales.

Toutefois, cette contractualisation s’accompagne de contraintes qui limitent la souplesse de gestion de la collectivité. Les engagements pris dans le cadre du CPER s’imposent sur plusieurs exercices budgétaires et réduisent les possibilités de redéploiement des crédits. Par ailleurs, la définition des priorités résulte d’un cadrage partagé avec l’État, ce qui peut conduire à une atténuation de l’initiative régionale.

En outre, la mise en œuvre opérationnelle des projets, en particulier dans des domaines complexes comme les transports, repose sur des montages associant une pluralité de partenaires, ce qui accroît la complexité administrative et financière des opérations. Cette multiplicité d’acteurs implique une coordination renforcée et peut générer des risques liés au respect des engagements de chacun, notamment en cas de décalage ou de défaillance d’un cofinanceur. Elle peut également se traduire par des contraintes accrues en matière de trésorerie pour la Région, en raison des décalages entre les dépenses engagées et les contributions effectives des partenaires.

À cet égard, le CPER comporte également un facteur de risque financier non négligeable. L’expérience des précédentes contractualisations montre que les engagements des cofinanceurs, en particulier ceux de l’État, ne sont pas toujours intégralement tenus dans les calendriers ou les montants prévus. La Région peut alors être amenée à réabonder ses crédits pour sécuriser la réalisation des projets, ce qui accroît son exposition financière et réduit ses marges de manœuvre.

Dans certains cas, ces facteurs de complexité et de dépendance peuvent retarder l’exécution des projets et affecter leur calendrier de réalisation. Par ailleurs, l’expérience des précédents CPER met en évidence des difficultés récurrentes dans la mise en œuvre effective des opérations programmées, certaines n’étant réalisées que partiellement ou avec des retards significatifs. Ce décalage entre programmation et réalisation interroge la capacité du dispositif à répondre pleinement aux besoins à court terme et renforce les incertitudes pesant sur la conduite des projets. Il peut également conduire, indirectement, à une pression accrue sur les autres financeurs ou, à terme, sur les usagers.

Le CPER apparaît ainsi comme un outil structurant de l’investissement, à la fois levier de financement et facteur de rigidification des choix budgétaires, exposant la collectivité à des contraintes de mise en œuvre et à des risques liés à la coordination partenariale.

3.3 Fonds européens : levier sous contrainte

Les fonds européens structurels et d’investissement constituent un second pilier des financements externes mobilisés par la Région. En Nouvelle-Aquitaine, leur gestion relève en grande partie de la collectivité, qui pilote la programmation et la mise en œuvre des crédits dans le cadre des orientations définies à l’échelle européenne et nationale, même si certains dispositifs demeurent gérés directement par l’État ou d’autres autorités.

Ces financements contribuent de manière significative au soutien de politiques publiques dans des domaines clés tels que l’innovation, la transition énergétique, le développement rural ou encore l’insertion professionnelle. Ils permettent de financer des projets structurants sans accroître directement le niveau d’endettement de la collectivité et participent ainsi au maintien d’un niveau d’investissement élevé.

Cependant, leur mobilisation est fortement encadrée. Les fonds européens reposent sur des règles strictes d’éligibilité, des procédures de sélection exigeantes et des dispositifs de contrôle particulièrement développés. Ils impliquent également des obligations de cofinancement, qui mobilisent les ressources propres de la Région, ainsi que des contraintes de trésorerie liées aux décalages entre le financement des opérations et les remboursements effectifs.

En outre, leur mise en œuvre s’inscrit dans des cycles pluriannuels, rythmés par des étapes de programmation, de sélection et de suivi, notamment dans le cadre des comités de suivi des fonds européens. Cette temporalité peut générer des décalages entre les besoins immédiats des territoires et la mobilisation effective des financements, ce qui peut, dans certains cas, réduire la réactivité de l’action publique.

Par ailleurs, l’accès à ces financements demeure inégal selon les territoires et les porteurs de projets, en raison notamment de lacunes en matière d’ingénierie, d’un accompagnement encore insuffisant et d’une lisibilité perfectible des dispositifs¹⁰. Ces difficultés peuvent limiter l’utilisation effective des crédits disponibles, alors même que ceux-ci constituent un levier important pour les transitions territoriales.

Par ailleurs, les priorités d’intervention sont définies dans le cadre de programmes pluriannuels, ce qui peut restreindre la capacité d’adaptation aux évolutions conjoncturelles ou aux besoins spécifiques du territoire. Dans ces conditions, les fonds européens apparaissent comme un levier financier essentiel, mais dont l’utilisation s’inscrit dans un cadre normatif dense, exigeant en termes de capacités administratives et techniques, et qui en oriente fortement les modalités.

3.4 Fonds d’investissement et participations 

La Région Nouvelle-Aquitaine mobilise, en complément des dispositifs de cofinancement et de contractualisation, des outils d’intervention en fonds propres visant à soutenir la création, le développement et la transformation du tissu économique régional. Cette modalité d’action, qui s’inscrit principalement dans le champ du développement économique, relève d’une logique d’investissement dite « de haut de bilan », destinée à renforcer la structure financière des entreprises et à accompagner leurs projets de croissance, d’innovation ou de transmission.

Dans ce cadre, la Région s’appuie sur des sociétés de gestion spécialisées, chargées de structurer et de déployer ces instruments financiers. La société Aquiti Gestion constitue à cet égard un opérateur central. Son capital est détenu à hauteur de 30 % par la Région, aux côtés d’acteurs privés et institutionnels (établissements bancaires, investisseurs, personnes privées), traduisant un modèle de co-investissement public-privé.

Aquiti Gestion gère un portefeuille de 168 entreprises implantées sur le territoire régional. En 2025, 20 sociétés ont été financées pour un montant total de 24,3 M€, dont 17,5 M€ sous forme de prises de participation en capital et 6,8 M€ via des instruments obligataires convertibles. Les interventions couvrent l’ensemble du cycle de vie des entreprises, de l’amorçage à la transmission, en passant par les phases de développement et de « growth equity », permettant d’accompagner des entreprises à fort potentiel à différents stades de maturité.

Les participations de la Région sont structurées au sein de fonds d’investissement et de sociétés de capital-développement, dans lesquels elle intervient en tant qu’actionnaire aux côtés de partenaires financiers. Afin de renforcer la lisibilité et le pilotage de ces engagements, la Région s’est dotée d’une société holding dédiée (SNAP), chargée de regrouper l’ensemble de ses participations.

Par ailleurs, une évolution récente du cadre d’intervention permet désormais à la Région d’entrer directement au capital de certaines entreprises. À ce stade, cette faculté a été mobilisée de manière ciblée pour des projets innovants présentant un fort potentiel de développement, traduisant une volonté d’intervention plus directe dans des secteurs jugés stratégiques (ex : Flying Whales, pour laquelle la Région est actionnaire à hauteur de 20,3M€).

Ce mode d’intervention constitue un levier supplémentaire pour soutenir l’économie régionale, en permettant d’accompagner des projets structurants qui ne pourraient pas toujours être financés par les seuls dispositifs classiques de subvention ou de cofinancement. Il confère également à la Région une capacité d’influence accrue sur les orientations stratégiques de certaines entreprises, en lien avec les priorités économiques et territoriales définies à l’échelle régionale.

Toutefois, cette montée en puissance de l’intervention en fonds propres modifie sensiblement la nature de l’engagement de la collectivité. En devenant actionnaire, la Région ne se limite plus à un rôle de financeur ou de coordinateur, mais s’inscrit dans une logique d’investisseur, exposée aux aléas économiques et aux performances des entreprises soutenues. Cette évolution introduit un facteur de risque financier direct, lié notamment à la valorisation des participations, à la rentabilité des projets accompagnés et à la possibilité de pertes en capital.

En outre, ces interventions mobilisent des ressources financières qui ne sont pas immédiatement disponibles pour d’autres politiques publiques et peuvent présenter une liquidité limitée à court terme. Elles s’inscrivent ainsi dans une temporalité longue, peu compatible avec les contraintes de gestion budgétaire annuelle.

Dans ce contexte, les fonds d’investissement et les prises de participation apparaissent comme un outil d’intervention stratégique, permettant de renforcer l’action économique régionale, mais qui contribue également à accroître l’exposition financière de la collectivité et à complexifier l’appréciation de ses marges de manœuvre effectives.

3.5 Effets sur la capacité de décision en autonomie offerte à la Région Nouvelle-Aquitaine

Le développement des financements externes et des dispositifs de contractualisation a des effets directs sur les conditions d’exercice de l’autonomie de décision financière. S’ils permettent d’accroître les capacités d’intervention de la collectivité, ils contribuent également à encadrer de manière croissante l’utilisation des ressources.

D’un point de vue financier, ces mécanismes ont permis de maintenir un niveau d’investissement élevé, malgré l’érosion progressive des marges d’autofinancement observée depuis 2019. Ils constituent désormais un levier indispensable au soutien des politiques publiques régionales.

Toutefois, cette montée en puissance s’accompagne d’une transformation plus qualitative de l’autonomie. Une part croissante des dépenses s’inscrit dans des cadres prédéfinis, qu’il s’agisse d’engagements contractuels, de programmes européens ou de dispositifs cofinancés. Ces crédits, souvent fléchés, réduisent d’autant la part des ressources réellement arbitrables par la collectivité.

Dans ce contexte, la distinction entre autonomie financière et autonomie décisionnelle conserve toute sa portée. Si la Région dispose formellement de ressources importantes, sa capacité à en déterminer librement l’affectation apparaît en pratique encadrée par les modalités de mobilisation des financements externes. Les choix budgétaires s’inscrivent ainsi dans un environnement contraint, marqué par des engagements pluriannuels, des règles d’intervention fixées par les partenaires et une dépendance accrue aux cofinancements.

Cette évolution s’inscrit dans une dynamique plus large de transformation de l’action publique territoriale, caractérisée par l’imbrication des compétences et la montée des logiques partenariales. Elle conduit à faire évoluer l’autonomie régionale vers une forme d’autonomie négociée, exercée dans un cadre multi-acteurs. Les financements externes apparaissent ainsi à la fois comme un levier indispensable et comme un facteur de redéfinition, voire de réduction, des marges de manœuvre effectives de la Région, dans un contexte marqué par la stagnation des ressources et le renforcement des contraintes liées à l’endettement.