2. Du prescrit au volontaire : une typologie des dépenses révélatrice des marges de décision

L’analyse des compétences ne permet pas, à elle seule, d’appréhender pleinement les marges de décision de la collectivité. Celles-ci doivent également être examinées au regard de la nature des dépenses engagées.

À cet égard, il apparaît pertinent de distinguer, au sein des dépenses régionales, celles qui relèvent d’interventions prescrites ou fortement encadrées, et celles qui procèdent davantage de choix politiques propres à la collectivité. Cette lecture permet d’éclairer les conditions effectives d’exercice de l’autonomie régionale.

2.1 Des dépenses majoritairement prescrites

Une part significative des dépenses régionales s’inscrit dans un cadre contraint, résultant des obligations associées à l’exercice des compétences et de la nécessité d’assurer la continuité du service public.

À cet égard, la notion de « dépenses obligatoires » doit être précisée : ce ne sont pas les compétences en elles-mêmes qui s’imposent à la collectivité, mais certaines interventions indispensables à leur mise en œuvre, qui en limitent de fait les marges d’ajustement. Ces interventions sont notamment liées à la nécessité d’assurer la continuité du service public, qui constitue une exigence structurante de l’action des collectivités territoriales. En cas de défaillance, l’État peut être conduit à se substituer à la collectivité afin de garantir l’exécution des obligations qui lui incombent.

Ces dépenses présentent en outre une forte inertie. Elles sont liées à la gestion d’infrastructures, d’équipements ou de services publics inscrits dans le temps long, dont la réduction supposerait des délais importants ou des réorganisations significatives. Elles résultent ainsi, pour une part importante, d’engagements et d’investissements déjà réalisés, qui génèrent des charges de fonctionnement durables et difficilement compressibles à court terme, notamment en raison des engagements pluriannuels associés.

Dans ce contexte, la capacité d’ajustement budgétaire apparaît structurellement limitée sur les principaux postes de dépenses.

Par ailleurs, les transferts de compétences se sont historiquement accompagnés de compensations financières souvent calculées sur la base de coûts antérieurs, qui peuvent apparaître insuffisantes au regard des besoins réels. Cette situation contribue à accentuer les rigidités budgétaires, en plaçant la collectivité face à des charges dynamiques dont le financement n’est que partiellement assuré.

2.2 Des marges d’initiative encadrées et une autonomie décisionnelle relative

À côté de ces dépenses contraintes, la Région dispose de marges d’initiative dans plusieurs domaines, notamment en matière de développement économique, d’aménagement du territoire ou de transition écologique.

Ces interventions traduisent des choix politiques propres à la collectivité et constituent le principal levier d’expression de ses priorités. Elles permettent d’adapter l’action publique aux spécificités territoriales et de répondre à des besoins émergents.

Toutefois, ces marges d’initiative portent sur des volumes budgétaires plus limités que ceux mobilisés par les politiques structurantes. Elles s’inscrivent ainsi dans un cadre globalement contraint, dans lequel les possibilités de redéploiement demeurent restreintes.

Il en résulte une concentration des marges d’arbitrage sur des domaines d’intervention de moindre poids financier, tandis que les principaux postes de dépenses évoluent peu.

Dans ce contexte, l’analyse des marges de décision doit être appréhendée au regard de la part des dépenses effectivement pilotables, c’est-à-dire celles sur lesquelles la collectivité peut exercer un arbitrage réel.

L’analyse de la structure des dépenses conduit ainsi à relativiser le niveau d’autonomie financière de la collectivité. Si celle-ci dispose formellement de ressources importantes, sa capacité à en déterminer librement l’affectation demeure en pratique limitée. La distinction entre autonomie financière et autonomie décisionnelle apparaît dès lors déterminante, cette dernière devant être appréciée au regard de la part des dépenses effectivement pilotables.

2.3 Le recours à l’emprunt : révélateur des tensions entre compétences exclusives et ressources régionales

Le recours à l’emprunt constitue un levier essentiel pour permettre à la Région de maintenir un niveau d’investissement élevé, en particulier dans les domaines structurants tels que les mobilités ou les équipements publics.

Toutefois, comme l’a montré l’analyse de la première partie, le recours croissant à l’endettement traduit également une tension entre le niveau des ressources disponibles et les charges associées aux compétences exercées.

Dans ce contexte, l’emprunt apparaît moins comme un outil d’optimisation financière que comme un instrument d’ajustement permettant de maintenir l’effort d’investissement malgré l’érosion des marges d’autofinancement.

Cette situation soulève une interrogation centrale : l’endettement résulte-t-il d’un choix stratégique d’investissement ou d’une contrainte liée à une insuffisance structurelle des ressources au regard des dépenses ?

Par ailleurs, la progression de l’encours, dans un contexte de remontée des taux d’intérêt depuis 2022, contribue à accroître la sensibilité de la collectivité aux conditions de financement. Elle renforce ainsi une forme de vulnérabilité financière, en augmentant le poids des charges d’intérêts et en réduisant les marges de manœuvre budgétaires.

En ce sens, le recours à l’emprunt constitue un indicateur pertinent des tensions structurelles qui traversent les finances régionales, en révélant l’écart entre les compétences exercées, les obligations qui en découlent et les moyens financiers effectivement mobilisables.